Es gilt das gesprochene Wort!

Sehr geehrte Damen und Herren, sehr geehrter Herr Professor Keller, vielen herzlichen Dank für die Einladung, zu Ihnen nach Hachenburg zu kommen. Ich freue mich über die Gelegenheit, hier auch zu möglichen künftigen Aufsehern zu sprechen.

Ich möchte mich deshalb heute Abend vor allem auf zwei Fragen konzentrieren:

1. Was haben wir aus den vergangenen Krisen gelernt.
2. Was ist überhaupt gute Regulierung?

Seit März durchlebt das weltweite Finanzsystem eine Art Stresstest in Echtzeit. Bis jetzt hat es sich dabei als stabil erwiesen.

Die Schieflagen einiger, auch größerer Banken haben nicht zu einem allgemeinen Vertrauensverlust geführt. Diese Resilienz ist auch eine Folge der Regulierung nach der Finanzkrise: Sie hat die einzelnen Akteure und damit das gesamte System in vielerlei Hinsicht widerstandsfähiger gemacht. Wir haben also offensichtlich einige richtige Schlüsse aus früheren Krisen gezogen. Aber wir können diesen Prozess nicht als abgeschlossen betrachten. Auch das haben die Ereignisse der vergangenen Monate deutlich gezeigt.

Bevor ich näher auf diese eingehe, lassen Sie uns aber zunächst einen Blick in die Geschichte werfen und sehen, welche Lehren wir aus ihr gezogen haben und heute noch ziehen können.

Banken müssen stärker reguliert werden als andere Unternehmen.

Dieser Satz klingt angesichts der enormen volkswirtschaftlichen Bedeutung der Institute heute selbstverständlich. Das war aber nicht immer so. Bis zum Anfang der 30er Jahre des vergangenen Jahrhunderts galt – wie in vielen anderen Branchen auch – im Wesentlichen der Grundsatz der Gewerbefreiheit¹. Aufsichtsregeln gab es nur für einzelne Institutsgruppen² und bestimmte Bankgeschäfte³.

Das änderte sich erst in der Weltwirtschaftskrise. In Deutschland geriet 1931 eine der vier damaligen Großbanken, die Darmstädter und Nationalbank (Danatbank), in eine dramatische Schieflage. Diese löste auch bei den Kundinnen und Kunden anderer Banken Panik aus, vor den Schaltern bildeten sich lange Schlangen. Die Verunsicherung war groß und vergrößerte sich noch durch das Fehlen klarer Regeln: „Wie die Dinge liegen, scheint ihr Fortbestand ebenso unmöglich wie ihre Liquidation“, schrieb damals die Zeitschrift „Der Deutsche Volkswirt“.

Mit improvisierten Rettungsaktionen versuchte der Staat die Lage zu beruhigen. Insgesamt kostete ihn die Sanierung der Bankbilanzen 1,3 Milliarden Reichsmark. Dieses Phänomen hat sich noch einige Male in der Geschichte wiederholt, insbesondere in der Finanzkrise 2008.

Als Reaktion auf die Bankenkrise wurde im Jahr 1931 in Deutschland der Grundstein für eine einheitliche staatliche Aufsicht gelegt. Das (Reichs)-Kreditwesengesetz (KWG) von 1934 markierte dann weitere Grundprinzipien, die sich teilweise bis heute erhalten haben.

Auch die USA unterwarfen Banken in dieser Zeit einer strengeren Regulierung. Der Glass-Steagall Act von 1933 etwa verlangte sogar die Zerschlagung einiger Institute: Sie mussten sich zwischen klassischen Kundengeschäft und dem Investmentbanking entscheiden. Letzteres galt als zu riskant, um es mit den als besonders schützenswert eingestuften Einlagen breiter Bevölkerungsgruppen in einem Unternehmen zu kombinieren.

Zudem wurden Einlagen durch den nationalen Einlagensicherungsfonds geschützt. Die amerikanische Notenbank Fed wurde zum Lender of last Resort, der Institute in einer Schieflage mit Liquidität stützt.

Hinter diesen Bemühungen stand schon damals ein bis heute gültiger Grundgedanke: Klare und wirkungsvolle Regeln erhöhen das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Stabilität der einzelnen Akteure und stabilisieren damit das gesamte Finanzsystem.

Denn auch wenn viele Entscheidungen rein rational getroffen werden, spielt die Psychologie gerade in Krisenzeiten eine zentrale Rolle. Wenn erst einmal Panik ausbricht, sorgen auch die strengsten Regeln nur noch schwer für Beruhigung.

Nur wenn die Menschen auch in herausfordernden Zeiten darauf vertrauen können, dass das System an sich stabil ist, können Banken ihre volkswirtschaftliche Funktion weiter erfüllen. Gelingt das nicht, entstehen Krisen mit hohen Kosten, oft auch für den Staat, der dann als Stabilisator eingreifen muss. Die Geschichte zeigt auch: Auf Bankenkrisen folgte meist eine schwere Rezession.

Auf eine Phase strenger Regulierung folgt Deregulierung

Nach der Weltwirtschaftskrise herrschte die Erkenntnis vor, dass Banken streng reguliert sein müssen. In den Jahrzehnten danach wurden die engen Fesseln aber zunehmend gelockert. Man wollte den Instituten mehr wirtschaftliche Freiheit ermöglichen. Vor allem in den Jahren vor und nach der Jahrtausendwende schlug das Pendel in Richtung Deregulierung. Zudem wuchs der Glaube daran, dass sich Staaten möglichst wenig in das wirtschaftliche Geschehen einmischen sollten.

Bei den Banken bedeutete das konkret: Von ihnen entwickelte interne Modelle konnten Risiken verlässlich kalkulieren und dadurch beherrschbar machen. Sie waren einer externen Regulierung überlegen und machten dieses zumindest in Teilen überflüssig. Das dachten nicht nur die Vertreter der Branche. Das dachten auch viele Regulierer, die die strengen Vorschriften teils deutlich lockerten.

Die Eigenkapitalvorschriften des Basler Ausschusses, die dieser 1988 (Basel I) veröffentlichte, waren einfach, vielleicht zu einfach. Aber sie waren dafür einigermaßen verständlich und konsequent. Es galten pauschale Eigenkapitalquoten.

Die Probleme begannen mit der Umstellung auf den risikobasierten Ansatz in Basel II, der 2007 in Kraft trat. Dieser war für die Institute sehr aufwendig. Die Aufseher kamen daher den Unternehmen entgegen: Sie ließen Ausnahmen zu und senkten die Schwellen für die Kapitalanforderungen bei den internen Modellen. Damit sorgte die Einführung von Basel II unbeabsichtigt dafür, dass die Hebel auf die eingesetzten Eigenmittel stiegen und Kapital aus dem System floss. Und das zu einem denkbar ungünstigen Zeitpunkt.

Die Finanzkrise legte Regulierungslücken offen

Als 2007 in den USA ebenfalls nach einigen Leitzinserhöhungen eine wachsende Zahl von Immobilienkrediten ausfiel, verbreiteten sich echte Schockwellen im System. Sie brachten zahlreiche Institute in Schieflage. Wie sich zeigte, hatten die internen Modelle der Banken eine derartige Entwicklung nicht ansatzweise einkalkuliert. Da es zudem an wichtiger Transparenz fehlte, breitete sich das Misstrauen immer stärker aus.

Der Prozess kulminierte im September 2008 in der Insolvenz der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers. In deren Folge brach der Interbankenmarkt fast vollständig zusammen, weltweit retten Staaten strauchelnde Banken mit Milliarden.

Bei der Analyse der Krise zeigten sich gefährliche Schwächen der internationalen Regulierung: Schnell wurde klar: Banken brauchen viel mehr Kapital und Liquidität, um sich vor Krisen zu schützen.

Die Regulierung wurde darum deutlich verschärft – auf globaler und europäischer Ebene. Zu den wichtigsten Reformpaketen zählte die Weiterentwicklung der Eigenmittelvorschriften für den globalen Bankensektor. Den 2004 vom Basler Ausschuss verabschiedeten Basel-II-Regeln folgte schon Ende 2010 deren überarbeitete Version Basel III.

Diese erhöhten die Anforderungen an Eigenkapital und Liquidität von Banken deutlich. Neben quantitativen Vorgaben verschärften sich auch die qualitativen Anforderungen an Kapitalinstrumente.

Und die Einführung einer Verschuldungsquote, der sogenannten Leverage Ratio, sorgte dafür, dass die internen Risikomodelle einer Bank weniger Gestaltungsspielraum eröffnen. Aber erschreckenderweise ist Basel III noch nicht vollendet. Und das 15 Jahre nach der Krise.

Staatliche Rettungsaktionen führen zu Moral Hazard

Als eine der größten Herausforderungen für Regulierer erwies sich der Umgang mit impliziten Staatsgarantien für systemrelevante Institute. Sie können deren Managerinnen und Manager dazu verleiten, zu riskante Geschäften einzugehen. Den Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern ist dann kaum zu vermitteln, warum sie für die Fehlleistungen des Managements einer Bank einstehen sollen –selbst wenn deren Scheitern gravierende Folgen für das Finanzsystem nach sich ziehen könnte.

Vernünftige Regulierung macht diese Institute durch besonders strenge Kapitalanforderungen und eine intensive Aufsicht besonders resilient. Gleichzeitig ermöglicht sie, dass jedes Institut in einem geordneten Verfahren aus dem Markt ausscheiden kann – und das, ohne unkontrollierbaren Schaden für die Allgemeinheit und Kosten für Steuerzahlerinnen und Steuerzahler.

Gute Regulierung ist stets ein Balanceakt: Sie ist umfassend und ermöglicht es Aufsehern, die Finanzstabilität zu schützen. Gleichzeitig aber ist sie angemessen. So minimiert sie Wohlfahrtsverluste, ohne unnötige Regulierungskosten zu verursachen.

Angemessen bedeutet, zum Beispiel, dass die Institute so viel Eigenkapital brauchen, dass sie auch extreme Stresssituationen überstehen. Wie wichtig Eigenkapital ist, haben die vergangenen Krisen bewiesen. Doch wann entsteht Überregulierung? Unnötige Regulierungskosten entstehen vor allem da, wo die Regulierung zu komplex ist. Dies gilt insbesondere für qualitative Vorgaben, wie z.B. im Meldewesen.

Hier sollen wir mehr auf Proportionalität setzen. Kleinere Institute sollten insbesondere hier von der Komplexität entlastet werden.

Mit diesem Ansatz sind wir schon weit gekommen. Zwar wurden noch nicht alle Teile von Basel III umgesetzt. Trotzdem hat Basel III dafür gesorgt, dass die Anforderungen an die Institute deutlich gestiegen sind. Banken verfügen über deutlich mehr Kapital und Liquidität als in den Jahren vor der Finanzkrise. Das hat die Institute erheblich resilienter gemacht. Auch deswegen haben die Probleme einiger Regionalbanken in den USA und der Schweizer Credit Suisse bisher nicht dazu geführt, dass das Vertrauen in den Finanzsektor als Ganzes leidet.

An einigen Stellen haben uns die Ereignisse der vergangenen Monate jedoch gezeigt, dass unsere Regulierung möglicherweise nicht mehr überall zeitgemäß und damit nicht mehr angemessen ist. Das betrifft etwa den Umgang mit Liquiditäts- und Zinsänderungsrisiken.

In den vergangenen Monaten wurden die Risiken aus signifikanten und abrupten Zinsanstiegen zu Tatsachen. Wir haben diese Risiken daher schon lange im Fokus. Mehrere kleinere deutsche Institute hatten größere offene Zinsrisikopositionen. Der Zinsanstieg hat starke Wertberichtigungen in ihren Wertpapierportfolien ausgelöst.

Bisher hatten diese Institute ausreichend hohe Reserven oder Kapitalpolster, um Verluste auffangen zu können. Eine Handvoll kleiner Institute mit geringen Reserven und Kapitalpuffern und aktuell hohen Zinsänderungsrisiken begleiten wir besonders eng. Bisher sehen wir hier aber keine Gefahr für eine systemische Krise. Trotzdem sollten wir uns überlegen, wie diese Risiken noch besser eingedämmt werden könnten.

Fakt ist: Für Zinsänderungsrisiken gibt es noch immer keine verpflichtenden Mindestanforderungen für das Eigenkapital in der Säule I des Regelwerks für Banken. Diese Risiken können zwar mit den aufsichtlichen Instrumenten der Säule II abgefedert werden. Doch ich denke, wir sollten hier nachbessern.

Aber auch die Risiken durch schwindende Liquidität sollten wir uns nochmal genau anschauen. Dieses Risiko hat sich deutlich verändert, wie die vergangenen Monate gezeigt haben: In der Finanzkrise floss Liquidität mitunter über Monate ab. Heute kann sich dieser Prozess innerhalb von Stunden vollziehen.

Relevante Informationen, aber auch bloße Gerüchte verbreiten sich über die Medien sogar innerhalb von Sekunden. Mit einem Klick lassen sich Einlagen auch in großem Stil rasch und unkompliziert an ein beliebiges Ziel transferieren. Die Gefahr eines Bank-Runs hat sich dadurch deutlich erhöht.

Dabei gibt es bei deutschen Instituten derzeit keine rationalen Gründe für eine Liquiditätsflucht. Aber es gibt eben auch irrationale Ängste. Gegen diese sind Einleger und Gegenparteien auf keinem Bankenmarkt der Welt immun. So gesehen sind die erhöhten Liquiditätsrisiken im Bankensektor ein globales Phänomen.

Darauf müssen wir eine regulatorische Antwort finden. Die kann meines Erachtens nicht darin bestehen, breitflächige Garantien für ungesicherte Einlagen auszusprechen. Das könnten die Einlagensicherungssysteme nicht leisten.

Am Ende müsste hinter einer solchen Garantie dann doch wieder der Staat stehen. Das Risiko von Moral Hazard wäre gigantisch. Wenn ein Teil eines Geschäftsmodells nur mit Staatsgarantie funktioniert, sollte man erst einmal diesen Teil hinterfragen.

Doch wie sollen wir dann mit der Gefahr beschleunigter Liquiditätsabflüsse umgehen? Die Liquidity-Coverage-Ratio (LCR) soll die Institute schon jetzt vor plötzlichen Abflüssen schützen. Diese Kennziffer bemisst den Anteil an hochliquiden Aktiva, die Institute vorhalten müssen, um selbst unter schwerem Stress 30 Tage lang allen Nettozahlungsverpflichtungen nachkommen zu können. Bei der Verabschiedung dieser Vorschriften ist man jedoch nicht davon ausgegangen, dass Einlagen so schnell abfließen können, wie es etwa bei der Silicon Valley Bank in den USA geschehen ist.

Dieser Fall taugt deshalb als Lektion: Ungesicherte Einlagen sind heute nicht nur weniger stabil als es die Regulierer einmal angenommen hatten. Sie sind mitunter sogar ganz besonders flüchtig, wenn sie von großen Unternehmen oder Anlagegesellschaften stammen. Daher müssen wir sehr genau prüfen, an welchen Stellen wir die Liquiditätsregeln nachschärfen sollten. Das ist vor allem wichtig, weil der Anteil der ungesicherten Sichteinlagen in den Bankbilanzen deutlich höher ist als in früheren Phasen von steigenden Zinsen.

Auch die strukturelle Liquiditätsquote, die Net Stable Funding Ratio, sollten wir analysieren. Sie legt fest, in wieweit Aktiva stabil zu refinanzieren sind. Auch bei dieser Quote werden Einlagen als sehr stabil bewertet, besonders die privater Kundinnen und Kunden. Doch was ist, wenn irrationale Ängste ins Spiel kommen?

Noch immer stützt der Staat Banken

Psychische Faktoren spielen auch eine entscheidende Rolle, wenn eine Bank scheitert. Können wir ausschließen, dass sich andere Institute anstecken, wenn wir eines in die Insolvenz gehen lassen? Oder lösen die Ängste der Einleger und Gegenparteien Dominoeffekte aus? Gerät eine Bank in Schieflage, scheint der Markt zu glauben, dass ihr andere Banken nachfolgen. Dieses Phänomen beobachten wir schon seit dem Kollaps der Danatbank.

Wir müssen es schaffen, dass die Schieflage eines kleineren oder mittelgroßen Instituts keine unnötigen Ansteckungsängste mehr auslöst. Im Ernstfall geht man auch mit relativ kleinen Banken so um, als seien sie systemrelevant. Der Hintergrund ist klar: Niemand will in einer Krise die Finanzstabilität aufs Spiel setzen, und die Zeit drängt.

Da scheint es sicherer zu sein, kurzerhand die Schwelle zur Systemrelevanz nach unten zu verschieben und die Bank für systemisch zu erklären. Wenn dies erst in der akuten Krise geschieht, führt dies dann zu mehr oder weniger improvisierten Rettungsaktionen. Anderseits: Im Voraus für alle Institute zu planen, dass diese im Notfall abzuwickeln sind, wäre vermutlich unverhältnismäßig teuer. Bei kleineren Instituten müssen auch schnelle Marktaustritte möglich sein.

Alle kleinen Institute abzuwickeln, ist genauso falsch wie große systemrelevante Banken nicht abzuwickeln. Es gibt Stimmen, die nach der Rettung der Credit Suisse Teile unseres Abwicklungsregimes in Frage stellen. Das sollten wir nicht tun. Wir sollten systemrelevante Institute abwickeln können. Wir brauchen ein Abwicklungsregime, dem alle vertrauen und das dann auch alle nutzen.

Noch immer ist das globale Regime für Großbanken nicht überall in der Welt vollständig umgesetzt. Zudem gibt es Sorgen, ob Abwicklungsmaßnahmen bei einer Bank Kundinnen und Kunden und Gegenparteien weltweit verunsichern können. Wir sollten schauen, wie wir diese Sorgen beseitigen können. Wichtig ist Transparenz für alle Marktteilnehmer. Es muss für alle klar sein, welche Banken abgewickelt werden sollen. Und es muss nicht nur klar sein, wann und wie rekapitalisiert wird. Es muss auch klar sein, welche Liquiditätshilfen zur Verfügung stehen. Und letztlich muss im konkreten Fall die Zukunft der umstrukturierten Bank für alle klar, sichtbar und glaubwürdig dargestellt werden.

Wir müssen daraus die richtigen Lehren für Regulierung, Aufsicht und Abwicklung ziehen. Ansonsten betreiben wir einen systemrelevanten Teil unserer Volkswirtschaft ohne die richtigen Sicherheitsvorkehrungen. Das würden wir in anderen systemrelevanten Branchen nicht akzeptieren.

Falls wir nicht entsprechend gegensteuern, bleibt uns nur eine Option: Wir müssten unser vorwiegend einlagenfinanziertes Bankensystem aufgeben.

Nur dann könnten wir Einlegerinnen und Einlegern eine echte Sicherheit geben, und nicht nur eine Scheinsicherheit. Und wir könnten Investoren und Anlegerinnen und Anlegern, die bereit sind, Risiken einzugehen, eine höhere Rendite bieten.

Wir haben seit 1931 viel gelernt, aber auch viel vergessen. Wir haben die Regulierung vorangetrieben, wir haben sie wieder abgeschwächt. Und sind immer wieder in Krisen gerutscht. Diesen Zyklus sollten wir aufbrechen. Wir sollten die Regulierung nicht aufweichen, sondern nachschärfen, wo noch offensichtliche Schwachstellen liegen. Diese müssen wir angehen.

Fußnoten: