Es gilt das gesprochene Wort.

Meine Damen und Herren,

herzlich willkommen zum Neujahrspresseempfang der BaFin. Ich wünsche Ihnen für 2019 alles Gute und gehe davon aus, dass wir auch in diesem Jahr wieder an der einen oder anderen Stelle miteinander zu tun haben werden. Sie wissen ja fast so gut wie ich, mit welchen Themen wir uns beschäftigen, manchmal, so scheint es mir, sogar noch besser. Statt einer Tour de force deshalb nur eine kurze Tour d´ Horizon durch einige ausgewählte Schwerpunktthemen.

Im englischsprachigen Raum wird zum Jahreswechsel traditionell das Lied „Auld Lang Syne“ gesungen¹, was in schottischer Mundart sinngemäß „die guten alten Zeiten“ bedeutet. In der deutschen Übersetzung lautet der Refrain: „Nehmt Abschied, Brüder, ungewiss ist alle Wiederkehr².“ Abschied nehmen heißt es bedauerlicherweise auch in der Nacht vom 29. auf den 30. März, wenn das Vereinigte Königreich punkt 23 Uhr Greenwich Mean Time die Europäische Union verlässt.

Wie Sie wissen, will das Unterhaus um 20 Uhr mitteleuropäischer Zeit, also in einer guten halben Stunde, über das von Premierministerin Theresa May ausgehandelte Brexit-Abkommen entscheiden. Stimmen die Abgeordneten dem Abkommen zu, dann ist der Weg frei für einen geregelten Brexit. Nach dem Austritt könnten Übergangsregelungen greifen, und das Vereinigte Königreich würde, regulatorisch betrachtet, nicht über Nacht zum Drittstaat. Ich denke, Sie sind genauso gespannt wie ich, wie die Abstimmung ausgehen wird. Sollten Sie während meiner Ansprache eine Eilmeldung über Ihr Mobiltelefon erhalten, dann können wir uns nachher darüber austauschen.

Der Brexit berührt uns Aufseher auf drei Ebenen. Auf der ersten, der operativen und kommunikativen Ebene, war es von Anfang an wichtig, direkt und offen mit den Instituten ins Gespräch zu kommen. In hunderten von Einzelgesprächen und Workshops haben wir den Banken, die über einen Umzug nach Deutschland nachdenken, – Schulter an Schulter mit der EZB – erläutert, was sie hier regulatorisch erwartet und welche Forderungen die Aufsicht stellt. Niemals sind wir dabei in die Rolle eines Standortvermarkters gewechselt. Und immer wieder haben wir betont, dass wir darauf bestehen werden, dass geltende Standards nicht verwässert oder gar ignoriert werden. Und dass Lizenzen ihren Namen auch wert sein müssen. Wie schon häufig gesagt, akzeptieren wir keine Briefkastenmodelle.

Der Brexit stellt uns vor Herausforderungen, die nicht nach Handbuch abgearbeitet werden könnten. Ein solches Handbuch gibt es für einen Vorgang wie den Brexit auch gar nicht. Dialog- und lösungsorientiert und flexibel zu sein, ohne dabei aufsichtliche Geschenke zu machen – diesen schmalen Grat galt und gilt es zu finden. Mehr als 45 Finanzinstitute sind dabei, ihre Präsenz in Deutschland neu zu etablieren oder signifikant zu stärken. Das darf, bei aller Bescheidenheit, auch als Vertrauensbeweis in die Arbeit der BaFin verstanden werden.

Auf Ebene zwei haben wir es mit Themen zu tun, die wir nicht mehr rein bilateral und mit den klassischen Instrumenten der Aufsicht behandeln können: Hierzu zählen unter anderem das Clearing und die Vertragskontinuität. Was das Clearing angeht, vernehmen wir aus Brüssel positive Signale.

Die Kommission hat kurz vor Weihnachten einen Durchführungsbeschluss (implementing decision)³ erlassen, der im No-Deal-Szenario übergangsweise die EMIR⁴-Äquivalenz des Vereinigten Königreichs feststellt. Was konkret bedeutet, dass die britischen Vorgaben dazu als den EU-Regelungen entsprechend angesehen werden und Zentrale Kontrahenten (central counterparties – CCPs) – mit Genehmigung der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA - für ein Jahr zeitlich begrenzt in gewohntem Umfang in der Europäischen Union aktiv werden können. Das London Clearing House, das für das kontinentaleuropäische Clearing von immenser Bedeutung ist, hat umgehend auf diese Entscheidung reagiert und beabsichtigt, seine Dienste auch nach dem Brexit vollumfänglich zur Verfügung zu stellen.

Mit Blick auf die Vertragskontinuität entwickeln wir auf nationaler Ebene eine Fallback-Lösung, die es der BaFin im Falle eines harten Brexits erlauben würde, zeitlich bis Ende 2020 begrenzt Zulassungen in dem Umfang zu erteilen, wie dies notwendig ist, um die Finanzmärkte funktionsfähig zu halten beziehungsweise um Nachteile für inländische Versicherungsnehmer zu vermeiden.

Hierzu hat das Bundeskabinett Mitte Dezember den Entwurf des Brexit-Steuerbegleitgesetzes verabschiedet. Der Bundestag wird darüber voraussichtlich im Februar entscheiden. Ich bin zuversichtlich, dass wir Unternehmen dann zumindest übergangsweise ermöglichen können, bestehende Verträge ordnungsgemäß abzuwickeln oder in neue, rechtlich zukunftsfähige Strukturen zu überführen. Es versteht sich dabei von selbst, dass wir von allen betroffenen Instituten ein Höchstmaß an eigener Anstrengung verlangen, um ihre Geschäfte möglichst reibungslos fortführen zu können.

Auf der dritten Ebene waren und sind wir als BaFin eher Beobachter, von Zeit zu Zeit auch Ratgeber, aber keine Akteure. Das ist die Ebene der Politik, die den Rahmen für die künftige Beziehung UK-EU 27 steckt. Zunächst lautet eine der zentralen Fragen jedoch: Wird es ein Austrittsabkommen und damit ein Transitional Agreement geben?

Meine Damen und Herren, vielleicht wissen wir schon im Laufe des Abends mehr. Dann haben wir reichlich Gesprächsstoff.

Die Arbeiten an der Stärkung der EU-Bankenunion sind währenddessen weiter vorangetrieben worden. Die EU-Finanzminister haben im Dezember bei der Reform des Bankensektors Nägel mit Köpfen gemacht. Um zu verhindern, dass Steuerzahler künftig für Bankeninsolvenzen haften müssen, soll der Bankenabwicklungsfonds (Single Resolution Fund – SRF) zur Letztsicherung (Backstop) aufgerüstet werden. Dazu soll er bis 2024 von den Banken selbst mit über 60 Milliarden Euro befüllt werden.

Falls selbst das im Ernstfall nicht ausreicht, muss aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) nachgeschossen werden. Grundsätzlich ist es richtig, Krisenszenarien bereits zu entwickeln, bevor die Krise überhaupt entstanden ist. Vor gut zehn Jahren wären wir froh gewesen, wenn es eine solche Letztsicherung gegeben hätte. Offensichtlich ist aber, dass der Backstop auf eine stärkere Vergemeinschaftung der Bankenrisiken im Euroraum hinausläuft. Noch besser, als Risiken zu teilen, ist es aber, sie zu reduzieren. Deshalb begrüße ich den Beschluss der Minister, die Widerstandsfähigkeit der europäischen Institute weiter zu stärken und die Aufsicht über grenzüberschreitende Bankengruppen zu verbessern.

Geplant ist eine verbindliche Verschuldungsquote (Leverage Ratio), wie sie bereits das Basel-III-Paket vorsieht. Das regulatorische Eigenkapital soll dabei mindestens drei Prozent der gesamten Risikoposition betragen. Eine maßvolle Zahl, wie ich finde. Insbesondere aus der Wissenschaft ertönen immer wieder Stimmen, die Quoten von zwanzig Prozent und mehr fordern⁵.

Aber „Viel hilft viel“ ist nicht nur in der Medizin die falsche Maxime. Erhöhen Sie die Dosis eines Medikaments immer weiter, dann bringt das meist keinen zusätzlichen Nutzen mehr, während die Nebenwirkungen stärker werden. Genauso verhält es sich mit der Leverage Ratio: In maßvoller Größe angewendet, kann sie bestehende risikosensitive Anforderungen und ein funktionierendes Risikomanagement als äußere Leitplanke sinnvoll ergänzen. Schraubt man sie unangemessen in die Höhe, vermehren pauschale Limits die Risiken sogar. Als alleiniges oder gar primäres Instrument der Kapitalsteuerung wirken undifferenzierte Verschuldungsquoten kontraproduktiv.

Ich kann eine gewisse Müdigkeit angesichts der sehr komplex gewordenen Bankenregulierung durchaus nachvollziehen. Die schwierigen Debatten über die Vollendung von Basel III haben dies deutlich gezeigt. Ich möchte aber vor einer reflexartigen Sehnsucht nach einer vermeintlich weniger störungsanfälligen Einfachheit warnen, wie sie Basel I noch zu Grunde lag. Das Prinzip der Risikosensitivität wurde aus guten Gründen mit Basel II eingeführt und es gilt, sie zu verteidigen. Die nicht-risikosensitive Welt von Basel I war unter Aspekten der Finanzstabilität keineswegs die bessere.

Erfreulich sind die Beschlüsse zum Thema Proportionalität. Erstmals wurde eine klare Definition für „kleine, nicht komplexe Institute“ in Verordnungsform gegossen. Wir verfügen künftig über eine belastbare Grundlage, auf der den Instituten künftig gezielt Erleichterungen eingeräumt werden können. Dafür haben BaFin, Deutsche Bundesbank und Bundesfinanzministerium in den vergangenen Jahren immer wieder geworben.

Und so sehr wir uns gegen Deregulierung verwahrt haben und immer verwahren werden, so richtig bleibt der Gedanke, dass sich auch bei kleinen und mittleren Instituten das Maß der aufsichtlichen Anforderungen nach dem jeweiligen Risiko richten muss. Das Single Rule Book für alle europäischen Banken wird nur dann dauerhaft Akzeptanz finden, wenn seine Vorgaben proportional und angemessen formuliert sind.

Nun müssen noch der Rat und das Europäische Parlament zustimmen. Ich bin jedoch optimistisch, dass diese finalen Schritte in Kürze vollzogen werden.

Auch 2019 werden in der Finanzwelt alle über die Digitalisierung reden. Ein Aspekt, der uns aufsichtlich besonders umtreibt, ist der Umgang mit Unternehmen, die keine klassischen Banken und Versicherer sind, die aber zunehmend ins Finanzgeschäft vordringen und dabei teilweise Tätigkeiten ausüben, die derzeit für sich betrachtet nicht erlaubnispflichtig sind. Bereits heute werden Wertschöpfungsketten, die traditionell unter einem Dach stattfanden und rechtlich verantwortet wurden, zunehmend aufgespalten. Dieser Trend wird sich beschleunigen, weitere Akteure treten auf den Plan. Darunter auch Bigtechs wie Google, Amazon & Co., die nicht unserer unmittelbaren Aufsicht unterliegen. Dank ihrer Finanzkraft und ihres Know-hows wären diese Unternehmen auch im Stande, maßgeblichen Einfluss auf den Finanzmärkten auszuüben. Sollte die BaFin auch Bigtechs beaufsichtigen? Zweifellos nicht die Unternehmen als Ganzes.

Naheliegender ist für mich, spezifische Verhaltensweisen solcher Unternehmen und deren Auswirkungen auf das Marktgeschehen in den Blick zu nehmen.

So etwas tun wir bereits in der Wertpapieraufsicht - auch mit Blick auf Industrieunternehmen, deren Anteile zum Beispiel zwar am geregelten Markt zum Handel zugelassen werden, die aber insgesamt als Unternehmen nicht unserer Aufsicht unterliegen. Gleichwohl gelten aber für solche Industrieunternehmen etwa in ihrer Eigenschaft als Emittenten zum Beispiel Ad-hoc- oder sonstige Publikationspflichten. Vergleichbare Verhaltensvorgaben könnten probate Instrumente sein, um - im Zusammenspiel mit Wettbewerbshütern und Datenschützern - in der neuen, digitalen Welt die Integrität der Finanzmärkte auch mit Blick auf die Bigtechs zu sichern.

Meine Damen und Herren, ein Thema, über das Sie im vergangenen Jahr immer wieder berichtet haben, sind Geldwäscheverdachtsfälle bei in- und ausländischen Banken. Für mich ist Geldwäscheprävention eine absolut vordringliche Aufgabe, und ich wünsche mir, dass das auch alle Institute in ihrem Handeln unter Beweis stellen. Getreu dem biblischen Motto: „An ihren Taten sollt ihr sie erkennen.“ Nun weiß ich, dass immer dann, wenn über Geldwäscheverdachtsfälle gesprochen wird, auch jemand fragt, was die BaFin dagegen macht.

Lassen Sie mich dazu sehr deutlich sagen: Es ist nicht die Aufgabe der Aufsicht, solche Verdachtsfälle aufzuklären und zu verfolgen. Hier liegt der Ball im Feld der Strafverfolgungsbehörden, an die die FIU⁶ auch die entsprechenden Verdachtsmeldungen weiterleitet, nicht an die BaFin. Die Strafverfolgungsbehörden haben daher auch Zugriff auf andere Informationsquellen als die Aufsicht und sind in der Lage, polizeiliche Mittel und Ermittlungsmethoden einzusetzen.

Unser Part ist ein anderer: Wir müssen mit aller Konsequenz dafür sorgen, dass die Institute eine angemessene Geldwäscheprävention betreiben und dabei mindestens den gesetzlichen Anforderungen gerecht werden.

Und wenn wir feststellen, dass das bei einer Bank oder einer Sparkasse nicht der Fall ist, greifen wir ein und verlangen, dass die Prozesse geändert werden. Das reicht aber nicht aus. Notwendig ist eine bessere Koordinierung in Europa: Ausdrücklich begrüße ich die hier bereits erfolgten Schritte.

Allerdings muss dabei sowohl die bankaufsichtliche Ebene als auch die der FIUs und der Strafverfolgungsbehörden in den Blick genommen werden. Alle Möglichkeiten des Risikomanagements wie auch die neuen Technologien gilt es zu mobilisieren, um eine bestmögliche Prävention zu erreichen. Dass trotz bester Prävention Missbrauch im Einzelfall nicht ausgeschlossen werden kann und wesentliche Geldströme auch außerhalb des Finanzsystems fließen, ist selbstverständlich kein Grund, nicht die größtmöglichen Anstrengungen zu unternehmen, um Geldwäsche zu verhindern.

Schwierigkeiten haben den deutschen Banken und Versicherern auch im vergangenen Jahr die niedrigen Zinsen bereitet. Besonders stark hat das niedrige Zinsniveau die Pensionskassen belastet, die ausschließlich lebenslange Renten auszahlen. Grundsätzlich erwarten wir, dass die Kassen alle erforderlichen und verhältnismäßigen Maßnahmen ergreifen, um ihre Verpflichtungen dauerhaft erfüllen zu können.

Die Träger beziehungsweise Aktionäre einer Reihe von Pensionskassen haben bereits Sonderzuwendungen geleistet oder zumindest in Aussicht gestellt.

Ungeachtet dessen sehen wir auch hier bei einigen Pensionskassen nach wie vor Handlungsbedarf. Andernfalls besteht die Gefahr, dass diese Kassen bei anhaltender Niedrigzinsphase nicht ihre vollen Leistungen erbringen können. Wenn wir es als Aufsicht für notwendig erachten, können wir Pensionskassen das Neugeschäft untersagen, was wir bekanntlich auch schon gemacht haben. Umgekehrt sollten wir auch nicht übersehen, dass der weit überwiegende Teil der Kassen die Niedrigzinsphase entweder aus eigener Kraft oder mit Hilfe eines Trägers überstehen wird.

Anders als in den USA gibt es in Europa zwar noch keine echte Zinswende, die Aufsicht muss aber auch auf ein solches Szenario vorbereitet sein, nicht zuletzt, weil die Mehrheit der deutschen Banken und Sparkassen fast immer noch zu 70 Prozent vom Zinsergebnis abhängig ist. Auf ihrer Suche nach höheren Renditen haben viele Institute versucht, die niedrigen Zinsen durch längere Laufzeiten zu kompensieren, zum Beispiel durch Ausweitung der Bindungsfristen bei der Baukreditvergabe.

Bei diesen Zinsänderungsrisiken sollten aber sowohl die von der deutschen als auch von der europäischen Aufsicht verhängten Kapitalzuschläge Wirkung zeigen. Was wir aber nicht außer Acht lassen dürfen, ist die Gefahr, dass Zinsrisiken das Konjunktur- und das Immobilienrisiko verstärken können. Diese Interdependenz dieser drei Risikofelder macht das eigentliche makroprudenzielle Risiko aus.

Soweit meine kurze Tour d´Horizon durch einige der Themen, die auch 2019 im Fokus unserer Arbeit stehen werden. Zum Schluss noch einmal zurück zu „Auld Lang Syne“. Die schottische Originalfassung endet mit der Aufforderung „And we’ll tak’ a right gude willie-waught.“ Auf Deutsch: „Und dann lass uns einen ordentlichen Schluck nehmen.“ Dazu lade ich Sie nun ein.

Fußnoten: