- Es gilt das gesprochene Wort -

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich begrüße Sie herzlich zu unserem Neujahrspresseempfang. Was ich Ihnen – und der BaFin! – zum neuen Jahr sagen möchte, hat Rainer Maria Rilke in einem Brief an seine Frau Clara viel schöner formuliert, als ich es je könnte:

„Und nun wollen wir glauben an ein langes Jahr, das uns
gegeben ist, neu, unberührt, voll nie gewesener Dinge, voll
nie getaner Arbeit, voll Aufgabe, Anspruch und Zumutung (…)“.¹⁾

Aufgabe, Anspruch und ja!, auch Zumutung – all das wird das Jahr 2017 uns allen, und damit auch der BaFin, bringen. Wir werden – wie in den vergangenen Jahren – nie gewesene Dinge sehen und nie getane Arbeit verrichten. Vor allem aber wird uns ein Themendreiklang beschäftigen, der schon manchen Jahreswechsel überstanden hat: das Zinstief, die Frage angemessener Regulierung und die Digitalisierung. Was wir euphemistisch Niedrigzinsniveau nennen, belastet Versicherer, aber auch Banken zunehmend. Zugleich wird die Regulierung immer komplexer, und die fortschreitende Digitalisierung im Finanzsektor birgt Chancen, aber auch Risiken und lockt auch uns Aufseher und Regulierer aus der Reserve.

Fangen wir mit dem Grundton des Dreiklangs an: dem Niedrigzinsniveau. Mit der Zeit schlägt es immer stärker zu Buche – über den Kreis der klassischen Betroffenen hinaus. Dazu zählen bekanntlich die deutschen Lebensversicherer. Beinahe klassisch ist mittlerweile auch unsere Aussage, dass wir ihnen kurz- bis mittelfristig ausreichende Standfestigkeit attestieren. Mit Blick auf die Branche halten wir diese Prognose aufrecht. Im Großen und Ganzen haben sich Deutschlands Lebensversicherer für eine fortdauernde Zinsdurststrecke gerüstet: Sie haben ihre Eigenkapitalbasis gestärkt, sie haben ihre Überschussbeteiligung gesenkt und bieten Produkte mit neuen Garantieformen an, um nur einige der Maßnahmen zu nennen.

Was auf die Branche im Durchschnitt zutrifft, muss aber für einzelne Unternehmen – zumal die schwächeren – nicht unbedingt gelten. Der Druck steigt. Da heißt es mobilisieren, was Bilanz und Aufsichtsrecht hergeben. Und mancher Eigentümer wird sich darauf einstellen müssen, das Eigenkapital seines Unternehmens stärken zu müssen. Für uns heißt das: Wir bewegen uns nach wie vor und zunehmend im Modus der „intensivierten Aufsicht“.

Ähnlich sieht es bei Pensionskassen und Bausparkassen aus, was Sie nicht überraschen wird. Geschäftsmodelle, die sehr langfristig ausgerichtet und dem Kollektivgedanken verpflichtet sind, stehen im derzeitigen Zinstief schließlich besonders unter Druck.

Mit fortschreitender Dauer bildet sich das Niedrigzinsumfeld aber auch in den Büchern der Banken immer deutlicher ab. Die Kapitalausstattung deutscher Institute ist vergleichsweise gut – noch. Je länger die Zinsen auf niedrigem Niveau verharren, desto mehr müssen sich die Institute anstrengen, um auf lange Sicht profitabel zu wirtschaften und ein ausreichendes Kapitalpolster zu erhalten. Gefordert sind vor allem die Häuser, die in erster Linie im Einlagen- und im Kreditgeschäft aktiv sind. Was tun? Kosten senken, andere Ertragsquellen erschließen, das Geschäftsmodell hinterfragen etc. Das alles ist schon oft und von vielen gesagt worden – auch von mir. Auch einem staatlichen Aufseher ist bewusst, dass da draußen der scharfe Wind des Wettbewerbs weht. Aussitzen ist allerdings erst recht keine Lösung.

Damit nicht genug. Je länger die Zinsen niedrig bleiben, desto größer wird für Banken und Versicherer das Zinsänderungsrisiko. Das umso mehr, als in Zeiten wie diesen Banken dazu neigen, langfristige Darlehen zu akzeptieren, und Versicherer dazu tendieren, in extrem langfristige Anlagen zu investieren. Zugleich fordert die Regulatorik, Passiva und Aktiva angemessen auszugleichen. Die ungewollte prozyklische Wirkung von Finanzregulierung – auch im Zusammenspiel mit internationalen Rechnungslegungsstandards – gehört zweifellos zu den schwierigen Themen, mit denen wir uns in den kommenden Jahren intensiver befassen müssen.

Damit bin ich also bei der Regulierung gelandet, dem mittleren Ton unseres Themendreiklangs. Es ist bekanntlich dieser Ton, der über die Klangfärbung Dur oder Moll entscheidet. Mit „Moll“ lässt sich auch die derzeitige Gemütslage vieler Banker beschreiben. Wenn man sie fragt, was ihnen denn auf die Stimmung geschlagen sei, hört man nicht selten die Antwort: „Das Übermaß an Regulierung.“ Die Regulierung ist seit Ausbruch der Finanzkrise 2007/2008 deutlich verschärft worden. Aus gutem Grund! In den Jahren vor der Krise hatte eine weitreichende Deregulierung stattgefunden, die es zu korrigieren galt. Banken müssen hinreichend solvent sein, und das Bankensystem als Ganzes muss stabil und widerstandsfähig sein. Nur dann können die Institute ihrer wichtigen volkswirtschaftlichen Rolle gerecht werden.

Die bisherigen Reformen der Nachkrisenzeit haben unter anderem an diesen beiden Punkten angesetzt, und sie haben, das lässt sich heute feststellen, das deutsche Bankensystem gestärkt.

Das darf uns nicht daran hindern, die Frage des richtigen regulatorischen Maßes immer wieder zu stellen. Regulierung muss Stabilität schaffen, aber zu vertretbaren Kosten und mit den notwendigen Freiräumen für unternehmerisches Handeln. Kurzum: Sie muss angemessen sein.

Das ist für mich auch bei den aktuellen Baseler Verhandlungen entscheidend. Vorgestern wollten wir eigentlich in der GHOS, der Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision, einen Schlussstrich unter das Regelwerk Basel III ziehen. Das Treffen ist verschoben worden, weil noch letzte, wenn auch wichtige Details geklärt werden müssen. Ich teile die Meinung von Mario Draghi, dem Vorsitzenden des Gremiums.²⁾ Auch mein Ziel ist und bleibt es, Basel III zu einem guten Ende zu führen und einen tragfähigen globalen Kompromiss zu finden. Die meisten Fragen sind beantwortet. Nun geht es im Wesentlichen noch um das Design und die Kalibrierung eines Output Floors, mit dem die Variabilität bei der Verwendung interner Modelle begrenzt werden soll.

Bei dieser Diskussion geht es ausdrücklich nicht um strenge oder weniger strenge Regulierung. Es geht um eine globale Regulierung mit einem relativ hohen Detailgrad, die aber zugleich sehr unterschiedlichen nationalen Marktstrukturen gerecht werden soll. Einen Kompromiss um jeden Preis kann es daher nicht geben. Wir halten es für richtig, die Risikosensitivität des Baseler Regelwerks und damit auch die Anwendung interner Modelle in sinnvoller Weise zu beschränken. Wir sind aber nicht dazu bereit, die Risikosensitivität als regulatorisches Prinzip faktisch aufzugeben. Was übrigens nicht heißt, dass wir den Sirenengesängen der Bankenlobby nachgäben. Auch Lösungsansätze, die aus unserer Sicht kompromissfähig wären, brächten für eine Reihe von Banken – Rilke lässt grüßen – durchaus Zumutungen mit sich. Zumutungen, die wir als Aufseher für angemessen und tragbar halten.

Wie von den G-20-Regierungschefs gewünscht, haben wir in der GHOS beschlossen, dass wir im Durchschnitt keine signifikant höheren Eigenkapitalanforderungen wollen. Dieser Beschluss wirft nicht zufällig zwei Fragen auf. Erstens: Ab wann und für welche Vergleichsgruppe ist eine Erhöhung signifikant? Und zweitens: In welchen Einzelfällen sind Ausnahmen akzeptabel oder sogar gewollt? Die Antwort auf diese Fragen werden wir als Regulierer und Aufseher geben, nicht als Interessenvertreter der Banken – und auch nicht nur aus ausschließlich nationaler Perspektive.

Das Thema Angemessenheit oder – anders ausgedrückt – Proportionalität steht derzeit auch in Brüssel auf der Agenda. Es ist zwar nicht so, als gäbe es bislang keine Proportionalität. Schon heute stellen wir an große und systemrelevante Banken deutlich höhere Anforderungen als an mittlere und kleine. Dennoch: Wir brauchen mehr Proportionalität. Ich halte es daher für angebracht, dass es bei der geplanten Revision des Regulierungsrahmens für europäische Banken auch um Erleichterungen für kleinere Institute geht – etwa bei den Berichtspflichten, den Vorgaben zu Offenlegung und zur Vergütung. Wir müssen nun gut überlegen, wie wir am besten vorgehen. Aus jetziger Sicht erscheint mir folgender Punkt wichtig: Wenn wir schon – von allgemeiner Flexibilisierung einmal abgesehen – deutlichere Grenzen zwischen, vereinfacht gesprochen, Groß und Klein ziehen wollen, dann möglichst dort, wo heute schon Trennlinien verlaufen. Zusätzliche Klippeneffekte sollten wir jedenfalls, so gut es geht, vermeiden. Und eines ist klar: Eine regulatorische Rolle rückwärts in Richtung Vorkrisenregulierung wird es nicht geben.

Solvency II, das europäische Regelwerk für die Versicherungsaufsicht, das vor etwas mehr als einem Jahr in Kraft getreten ist, hält für die Versicherer auch die eine oder andere Zumutung bereit. Dennoch hat das Regelwerk seine Berechtigung. Es macht Risiken besser sichtbar und dadurch besser steuerbar. Eine Herausforderung bleibt, wie gesagt, die prozyklische Wirkung eines jeden marktwertbasierten Aufsichtssystems. Die Unternehmen sind – trotz aller Zumutungen – in der neuen Aufsichtswelt angelangt. Hinter ihnen liegt eine Tour de Force der Vorbereitung. Aufatmen ist aber auch jetzt nicht angesagt. Ein Spaziergang wird Solvency II wohl nie werden – am wenigsten für die Lebensversicherer. Hinzu kommen die schwierigen Marktbedingungen und die Erfordernisse der Zinszusatzreserve. Wir beobachten diese Gemengelage aus nächster Nähe, wie Sie sich vorstellen können. Und es bleibt im Fall der Fälle auch nicht allein bei der Beobachtung – Stichwort „intensivierte Aufsicht“.

Meine Damen und Herren, Regulierung erschöpft sich nicht nur in prudenziellen Regelwerken à la Solvency II und Basel III. Ebenso wichtig ist die Verhaltensregulierung. Sie wissen, dass auch und gerade dieser Zweig der Regulierung eines der zentralen Anliegen der BaFin ist – etwa die Vorgaben zum kollektiven Verbraucherschutz. Verbraucher brauchen einen besonderen Schutz. In der Verhaltensregulatorik und speziell auch im Verbraucherschutz ist daher in den vergangenen Jahren einiges passiert, und weitere Neuerungen stehen bevor. Wir steuern derzeit auf eine Regulierung zu, die die gesamte Wertschöpfungskette eines Finanzprodukts abbildet. Man denke nur an die europäische Richtlinie MiFID II.

Im Kern ist dieser Ansatz richtig. Wir laufen aber möglicherweise Gefahr, in der Verhaltensregulierung eine Regelungsdichte und Komplexität zu schaffen, mit der die flächendeckende Versorgung mit Finanzprodukten fraglich werden könnte. Das kann kein vernünftiges regulatorisches Ziel sein. Denn wenn es sich nicht mehr lohnt oder mit unkalkulierbaren Rechtsrisiken verbunden ist, Finanzprodukte anzubieten, wird es irgendwann kein Angebot mehr geben. Den Verbrauchern wäre damit sicher nicht geholfen. Wir dürfen daher den schmalen Grat der Angemessenheit auch in der Verhaltensregulierung nicht verlassen.

Auch in unserer Aufsichtspraxis ringen wir tagtäglich um Angemessenheit. Scharfe Schwerter wie das der Produktintervention wenden wir deshalb nur nach reiflicher Überlegung und mit Augenmaß an. Sie erinnern sich sicher an unsere Anhörung zum Vertriebsverbot für bis dato so genannte Bonitätsanleihen. Die Branche hat darauf mit einer weitreichenden Selbstverpflichtung reagiert. Unerfahrenen und Kleinanlegern dürften damit künftig derartige Anleihen nicht mehr angeboten werden. Genau das wollten wir. Wir wollten weniger erfahrene Käufer und Kleinanleger schützen. Klar ist, dass wir das nie erreicht hätten, wenn wir das Schwert des Produktverbots nicht deutlich sichtbar gezückt hätten. Wir beobachten nun, ob die Selbstverpflichtung die gewünschte Wirkung zeigt. In der Öffentlichkeit sind wir mit unserer Intervention auf geteiltes Echo gestoßen. Aus dem einen orthodoxen Flügel haben wir Prügel bezogen, aus dem anderen haben wir überschwängliches Lob erhalten. Mir scheint, wir liegen einigermaßen richtig.

Nun widmen wir uns finanziellen Differenzgeschäften (Contracts for difference – CFDs), da wir Kunden davor schützen wollen, aufgrund von Nachschusspflichten Haus und Hof zu verlieren. Die ersten Reaktionen auf unsere Anhörung – auch aus der Industrie selbst – bestätigen, dass hier offensichtlich Handlungsbedarf besteht.

Meine Damen und Herren, nun zum obersten Ton des Dreiklangs, der fortschreitenden Digitalisierung. Sie wird häufig als zerstörerisch bezeichnet; es handelt sich aber um eine schöpferische Zerstörung, und deswegen birgt sie auch Chancen. Und damit meine ich nicht nur die Kostenersparnis im laufenden Geschäft. Digitalisierung und Big Data Analytics sind dabei, die gesamte Wertschöpfungskette der Finanzdienstleistung zu beeinflussen, in Teilen vielleicht sogar zu zerschlagen und neu zusammenzufügen. Manche Kettenglieder sind möglicherweise in einigen Jahren schon obsolet. Es wird spannend sein zu beobachten, was diese schöpferische Zerstörung mit den Geschäftsmodellen der Banken und Versicherer machen wird. So können Versicherer künftig dank der Datenmengen, die sich gewinnen und auswerten lassen, Tarife immer genauer maßschneidern. Was regulatorisch durchaus sinnvoll und gewollt ist, könnte in letzter Konsequenz allerdings den Kollektivgedanken auf die Probe stellen.

Und dann ist da noch die junge Konkurrenz: Innovative und wendige Fintechs drängen auf den Markt. Sie machen die etablierten Banken zwar nicht überflüssig – jedenfalls nicht alle –, fordern sie aber heraus. Uns Aufseher übrigens auch. Wir nehmen diese Herausforderung ernst: Wir gestalten unser aufsichtliches Verwaltungshandeln zielgruppengerecht – nicht indem wir unsere Regeln und Prinzipien über Bord werfen, sondern indem wir sie angemessen auch auf Fintechs anwenden. Was wir von Anfang an klar gemacht haben, hat weiter Geltung: Wir betreiben Aufsicht, keine Wirtschaftsförderung. Beides ist wichtig und sinnvoll. Man sollte es nur nicht vermengen.

Es müssen auf längere Sicht übrigens nicht nur kleine Fintechs und etablierte Unternehmen des Finanzsektors sein, die auf dem Ticket der Digitalisierung den Finanzsektor aufmischen. Es gibt, wie Sie wissen, große Unternehmen außerhalb der Finanzbranche, die über riesige Mengen an Kundendaten verfügen. Was hindert diese Datenriesen daran, Finanzdienstleistung als Anhängsel nebenherlaufen zu lassen? Wer wird in zehn, zwanzig Jahren Koch, wer Kellner sein? Die Antwort auf diese Fragen geben der Markt und die Kunden.

Wo Chance ist, ist auch Risiko. Digitalisierung schafft eine riesige Angriffsfläche. Die Geschäfts- und Wertschöpfungsprozesse im Finanzsektor sind stark IT-abhängig, und wir haben einen signifikanten Anteil historisch gewachsener Altsysteme. Sorgen bereitet mir, dass IT-Sicherheit häufig nur unter dem Kostenaspekt betrachtet wird. Vertrauen in Finanzdienstleister bedeutet heute aber vor allem auch Vertrauen in die Sicherheit der IT und den Schutz persönlicher Daten. Diese Sicherheit dauerhaft zu gewährleisten, ist eine immense Herausforderung – für traditionelle Anbieter ebenso wie für Fintechs. Denn was heute als sicher gilt, kann morgen schon Einfallstor für Cyberangriffe sein. Wir fordern diese Sicherheit ein und verlangen von den Unternehmen, diese Sicherheit auch von ihren IT-Dienstleistern und Zulieferern einzufordern. Vor uns allen liegt eine gewaltige Lernkurve.

Zum Schluss, meine Damen und Herren, breche ich kurz aus dem Themendreiklang aus. Wir deutschen Aufseher machen derzeit ganz neue Erfahrungen: Wir werden angesprochen von Banken, die sich freiwillig unserer Aufsicht unterwerfen wollen. Banken, Sie ahnen es, die darüber nachdenken, ihren Sitz oder ihre Geschäftstätigkeit von London aus nach Deutschland zu verlagern. (Nein, ich nenne weder Zahlen noch Namen.) Als überzeugter Europäer hatte ich gehofft und – ehrlich gesagt – bis zum Schluss geglaubt, dass Großbritannien Teil der Europäischen Union bleiben würde. Entsprechend enttäuscht war ich am Morgen nach dem Votum. Aber jetzt ist – frei nach Adenauer – die Situation da, und an die Stelle von Enttäuschung muss Pragmatismus treten.

Noch wissen wir nicht, wie weich oder hart der Brexit ausfallen wird; die politischen Verhandlungen werden sich noch Jahre hinziehen. Die Unternehmen brauchen aber möglichst schnell Klarheit. Diese Klarheit bieten wir an, wenn wir gefragt werden. Wir befinden uns nicht auf Abwerbetour. Als deutsche Aufsicht wollen wir Anbietern aus anderen Ländern einen verlässlichen Rahmen anbieten, der es ihnen ermöglicht, auch unter dem neuen politischen Vorzeichen Finanzdienstleistungen zu erbringen – in Deutschland und anderen Ländern der EU.

Was machen wir nun mit dem neuen Jahr, meine Damen und Herren? Lassen wir noch einmal Rilke sprechen: Wir wollen „sehen, daß wirs nehmen lernen, ohne allzuviel fallen zu lassen von dem, was es zu vergeben hat.“ Das gilt auch für die Häppchen, die nun am Buffet auf uns alle warten. Meine Kollegen aus dem Direktorium und ich freuen uns auf gute Gespräche mit Ihnen.

Fußnoten