- Es gilt das gesprochene Wort -

Meine Damen und Herren,

auch ich heiße Sie herzlich zum unserem Neujahrsempfang willkommen. Ihnen allen ein gesundes, frohes und erfolgreiches Jahr 2016! Der Jahreswechsel ist traditionell die Zeit der Rückblicke und der Ausblicke. Ich möchte heute vor allem nach vorne schauen, denn 2016 wird für die BaFin ein ereignisreiches Jahr: In der Versicherungsaufsicht ist mit Solvency II am 1. Januar eine neue Zeitrechnung angebrochen. Zeitgleich ist die europäische Bankenabwicklungsbehörde unter der Leitung von Frau Dr. König an den Start gegangen. Wir werden unser neues Mandat im kollektiven Verbraucherschutz mit Leben füllen. Wir werden weiter zum Gelingen der noch jungen europäischen Bankenaufsicht beitragen und unsere Duftmarken in den internationalen Regulierungsgremien setzen. In der operativen Banken- und Versicherungsaufsicht wird 2016 ein weiteres Jahr der Manndeckung werden.

Anders als im Fußball, ist Manndeckung in der Aufsicht nie aus der Mode gekommen. Nicht weil wir Aufseher von gestern wären, sondern weil es sich um eine sehr wirkungsvolle Spielart der risikobasierten Aufsicht handelt – zumal eine, die es erlaubt, auf die Besonderheiten des Gegenübers einzugehen. Ob strikte Manndeckung oder eher Raumdeckung, das entscheiden wir für jede Bank, für jeden Versicherer individuell. Wenn die Aufsicht Unternehmen in die Manndeckung nimmt, heißt das vereinfacht, dass Risiken größer sind, als sie es sein sollten, oder sich zumindest in diese Richtung zu entwickeln drohen.

Institute, deren Erträge wegbrechen, weil ihr Geschäft stark zinsabhängig ist, und deren Zinsänderungsrisiko im Anlagebuch zugleich besonders hoch ist, sind ein Fall für die aufsichtliche Manndeckung. Dass die Zinsen seit Jahren extrem niedrig sind, macht den Banken in Deutschland zusehends zu schaffen. Noch haben die meisten ein ausreichendes Polster, um die Niedrigzinsphase heil zu überstehen. Doch die Ergebnisse werden sich deutlich verschlechtern, wenn die Zinsen niedrig bleiben – trotz der guten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Auch ein Zinsanstieg würde das Problem nicht von jetzt auf gleich lösen. Institute, die sehr stark auf die Fristentransformation gesetzt haben, werden einen langen Atem beweisen müssen.

Wir schauen uns flächendeckend an, was die Banken unternehmen, um das Steuer herumzureißen. Senken sie ihre Kosten? Stellen sie ihr Geschäftsmodell auf den Prüfstand und schauen sie zum Beispiel, wie sie ihr nichtzinstragendes Geschäft ausbauen können (wahrlich keine einfache Übung)? Verlangen sie also etwa adäquate Preise für ihre Dienstleistungen? Und stärken sie ihr Eigenkapital rechtzeitig? Die Banken haben Möglichkeiten gegenzusteuern, und sie sollten sie nutzen. Das ist natürlich leichter gesagt als in der Praxis getan. Aber nichts zu tun und nur zu warten, bis sich das Schreckgespenst Niedrigzins verzogen hat, wäre – für einige Institute zumindest – Selbstmord auf Raten, denn wie lange die Niedrigzinsphase noch dauert, kann heute niemand seriös voraussagen.

Für das Zinsänderungsrisiko im Anlagebuch gibt es in der Säule I des regulatorischen Rahmenwerks derzeit keine allgemeinen Eigenkapitalanforderungen. Wir werden aber in der Säule II, genauer gesagt, im aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP), prüfen, ob die Institute unter anderem für dieses Risiko so viel Eigenkapital vorhalten, dass sie es im Notfall abfedern können. Und wir werden künftig explizit festlegen, wie hoch die Eigenmittelausstattung sein muss, um sämtliche wesentlichen Risiken abdecken zu können, also auch das Zinsänderungsrisiko im Anlagebuch.

Das machen wir nach und nach bei allen 1.500 kleineren und mittelgroßen Banken, die wir direkt beaufsichtigen, und wir werden auch in Zukunft so vorgehen. Zum Hintergrund: Im SREP prüfen wir, ob ein Institut genug Eigenkapital hat, um all seine Risiken abzudecken. Einige Risiken werden in Säule I nicht adressiert, müssen dafür aber in Säule II aufgefangen werden – das Zinsänderungsrisiko ist das prominenteste Beispiel, man könnte auch sagen: der dickste Brocken. Worauf wir bei dieser Übung auf jeden Fall achten werden: dass Institute stille Reserven nicht mehrfach ins Feld führen, sondern tatsächlich nur einmal zur Risikoabdeckung einsetzen.

Die Institute, deren Zinsänderungsrisiko im Anlagebuch besonders hoch ist, können sich unserer besonderen Aufmerksamkeit gewiss sein. Wir schubsen nicht, wir treten nicht, und wir ziehen weder am Trikot noch an den Haaren. Aber wir weichen den Instituten nicht von der Seite, sondern werden uns intensiv mit ihrer Kapitalplanung beschäftigen, die uns hoffentlich belastbare Antworten auf die Frage liefern kann, wie sie gedenken, diese Risiken trotz schrumpfender Ertragsaussichten solide abzudecken.

Meine Damen und Herren, auch in den Bilanzen der Bausparkassen macht sich das niedrige Zinsniveau deutlich bemerkbar, und das seit geraumer Zeit. Der Weg zu dauerhaft auskömmlichen Erträgen ist steinig und führt beispielsweise über Stärkung der Kapitalbasis, Kostensenkung und die flächendeckende Einführung marktgerecht gestalteter Tarife. Die Branche ist bereits auf diesem beschwerlichen Weg unterwegs. Wie viele Steigungen und Windungen sie noch erwarten, vermag niemand vorherzusehen. Ich kann die Institute aber nur ermuntern, weiterzumarschieren und eventuelle Pausen am Wegesrand nicht allzu sehr auszudehnen. Der Gesetzgeber hat mit der Novelle des Bausparkassengesetzes einige Steine aus dem Weg geräumt und diesen zwar nicht frei gemacht, wohl aber gangbarer. Gehen muss die Branche den Weg nun selbst. Dass wir jederzeit in der Lage sind, einzelne Institute oder gar die ganze Branche in die Manndeckung zu nehmen, und dies auch täten, wenn es geboten wäre, ist eine aufsichtliche Selbstverständlichkeit.

Ich erzähle Ihnen nichts Neues, wenn ich sage, dass die niedrigen Zinsen auch die Versicherer belasten – vor allem die Lebensversicherer. Die Erträge ihrer Kapitalanlagen sinken zusehends. Um diesen Verfall zu kompensieren, müssen die Unternehmen seit 2011 eine Zinszusatzreserve aufbauen. Der Sinn dieses Instruments steht für mich nach wie vor außer Frage. Wir brauchen diese Reserve, um Versicherer für Zeiten anhaltend niedriger Zinsen zu rüsten. Wir brauchen sie, um die Versicherten davor zu schützen, dass die ökonomische Substanz der Lebensversicherung ausgehöhlt wird.

Wegen der sehr niedrigen Zinsen wächst die Zinszusatzreserve stark. Nach ersten Prognosen haben die Versicherer allein im vergangenen Jahr mehr als zehn Mrd. Euro aufgewendet, so dass sich die Zinszusatzreserve Ende 2015 auf schätzungsweise gut 32 Mrd. Euro beläuft. Auch in den kommenden Jahren wird sie kräftig steigen. Wir haben die Entwicklung im Blick – bei den einzelnen Lebensversicherern, aber auch branchenweit. Wenn erforderlich, werden wir überprüfen, ob die Zinszusatzreserve angemessen kalibriert ist.

Auch wenn die Zinszusatzreserve ein mächtiges Instrument ist, ein Allheilmittel kann sie nicht sein. Die Lebensversicherer selbst sind gefordert, frühzeitig alles zu unternehmen, was erforderlich ist, um die ausgesprochenen Garantien erfüllen zu können. Die marktkonsistente Bewertung à la Solvency II legt schonungslos offen, wie schwierig das in Zeiten niedriger Zinsen ist.

Das Regelwerk enthält zwar Übergangsmaßnahmen, doch die lösen das Problem nicht. Sie schaffen lediglich Zeit, es zu lösen. In die Manndeckung nehmen wir die Unternehmen, deren Leistungsfähigkeit auf mittlere Sicht Fragen aufwirft. Wir werden sie beispielsweise fragen, wie sie ohne die besagten Übergangsmaßnahmen, die ihnen irgendwann nicht mehr helfen werden, für eine ausreichende Kapitalbasis sorgen wollen. Wir verfolgen genau, was die Versicherer tun und wie das, was sie tun, wirkt. Und wenn wir es für notwendig halten, greifen wir ein.

Welche Optionen haben Versicherer im derzeitigen Zinstief? Sie können zum Beispiel an der Kostenschraube drehen und über Rückversicherungslösungen nachdenken. Sie können an ihrer Produktpalette arbeiten und neue Produkte mit neuen Garantieformen entwickeln. Manche Unternehmen bieten mittlerweile keine garantierte Verzinsung mehr an. Wir verfolgen die Produktentwicklung mit großem Interesse. Nicht weil wir heimlich Produktkontrolle betreiben, sondern mit Blick darauf, dass die Belange der Versicherten gewahrt bleiben.

In der kürzlich geführten Diskussion über den Höchstrechnungszins scheint da übrigens – nebenbei bemerkt – einiges durcheinandergegangen zu sein. Neue Produkte ohne oder mit geringeren oder zeitlich begrenzten Garantien können selbstverständlich heute schon angeboten werden. Der Höchstrechnungszins dient ausschließlich als backstop, wie man heute so schön sagt, und das überhaupt nur für solche Produkte, die Garantien enthalten. Das Instrument hat sich in den vergangenen Jahrzehnten bewährt, weil es verhindert, dass sich Versicherer mit nicht haltbaren Konditionen einen ruinösen Wettbewerb liefern. Das extrem hohe Vertrauen der deutschen Bevölkerung in diese Produkte beruht nicht zuletzt auch auf diesem Element der Stabilität.

Ob und inwieweit die regulatorischen Vorgaben von Solvency II diese Höchstgrenze entbehrlich machen, werden wir jetzt, nach Scharfschaltung des neuen Regelwerks, besser beurteilen können. 2018 werden wir es dann – wie von der Bundesregierung vorgesehen – neu bewerten.

Einige klassische Lebensversicherer spielen mit dem Gedanken, ihre Altbestände zwecks Abwicklung auf Run-off-Plattformen zu übertragen. Daran ist grundsätzlich – wie immer wieder betont – nichts auszusetzen, solange die Belange der Versicherungsnehmer, wie es das Gesetz verlangt, gewahrt bleiben. Und darauf achten wir sehr genau.

Meine Damen und Herren, eingangs habe ich gesagt, dass die BaFin 2016 ihr neues Verbraucherschutzmandat mit Leben füllen werde. Wie ernst wir dieses Mandat nehmen, sehen Sie unter anderem daran, dass wir dem kollektiven Verbraucherschutz eine starke, an beiden Standorten der BaFin vertretene Abteilung gewidmet haben. Angedockt ist sie dort, wo es traditionell den Nährboden für die verhaltensbezogene Aufsicht gibt: in der Wertpapieraufsicht. Aber die neue Abteilung wird sich natürlich nicht nur dem klassischen Anlegerschutz widmen, sondern sich mit verbraucherschutzrelevanten Fragen aller Finanzsektoren befassen.

In der Verhaltensregulierung ist in den vergangenen Jahren sehr viel passiert, und einiges ist noch im Entstehen: Wohlverhaltensregeln, Transparenz- und Dokumentationspflichten, Vorgaben zur Produktentwicklung und zum Vertrieb und vieles mehr. Wir brauchen solche Vorschriften, um für faire Bedingungen auf den Finanzmärkten zu sorgen und um Anleger und Verbraucher zu schützen. Für uns ist daher die Verhaltensregulierung ebenso wichtig wie die prudenzielle, bilanzgestützte Regulierung. Was ich damit sagen will: Die Unternehmen, die wir beaufsichtigen, müssen in der Verhaltensaufsicht ebenso mit uns rechnen wie in der prudenziellen Aufsicht. Verhaltensregulierung als soft stuff abzutun, wäre jedenfalls kurzsichtig. Sie gar als überflüssig zu bezeichnen, wäre ignorant.

So wichtig und richtig sie vom Grundsatz her ist, auch bei der Verhaltensregulierung darf das Kind nicht mit dem Bade ausgeschüttet werden. Bei einigen (nicht allen!) Vorschriften der reformierten Finanzmarktrichtlinie MiFID II zum Anlegerschutz – um nur ein Beispiel zu nennen – droht aber genau das. Sie werden die Institute wirtschaftlich stark belasten und tief in Vertriebsprozesse eingreifen, die zum Teil über Jahre gewachsen sind. Manch ein Unternehmen wird sich daher fragen, ob sich Wertpapierberatung künftig in der Fläche überhaupt noch lohnt.

Abgesehen davon, dass die Ertragslage der Institute aufgrund der niedrigen Zinsen ohnehin nicht gerade traumhaft ist: Ein Anlegerschutz, der dazu führt, dass Wertpapierberatung gar nicht oder nicht mehr flächendeckend angeboten wird und faktisch einer wohlhabenden Klientel vorbehalten bleibt, kann kein sinnvolles politisches Ziel sein.

Private Anleger und Verbraucher benötigen einen besonderen Schutz, weil sie den Anbietern und professionellen Investoren unterlegen sind. Aber wie bei jeder Art der Regulierung müssen wir auch in der Verhaltensregulierung das richtige Maß finden. Wenn wir Anbieter mit übertriebenen bürokratischen Anforderungen knebeln, leidet darunter die Versorgung mit Finanzprodukten und damit auch der, den wir eigentlich schützen wollen: der Kunde, der Verbraucher. Bei nahezu nicht existenten Zinserträgen stellt sich die Frage, wie sich ein faires, aber auch vielfältiges Produktangebot bereitstellen lässt, mit besonderer Brisanz.

Um das richtige Maß, aber auch um die richtige Kommunikation geht es auch bei der Frage, wie wir als Aufsicht mit FinTechs umgehen. Auf der einen Seite wir, die hoheitlich tätige BaFin, die für stabile Verhältnisse auf den Finanzmärkten sorgen und das Kollektiv der Verbraucher schützen soll. Auf der anderen Seite innovative Unternehmen, die blitzschnell auf Kundenbedürfnisse reagieren und technologiebasierte Finanzdienstleistungen anbieten möchten. Hier Behörde, dort Start-up. Das riecht nach „Kampf der Kulturen“.

Einen solchen Kampf wird es aber nicht geben. Jenseits aller Klischees wollen wir uns als zeitgemäße und serviceorientierte Aufsicht bestmöglich auf diese neuen Unternehmen einstellen. Dabei ist eines klar: Wir sind Aufseher und können diese Eigenschaft auch FinTechs gegenüber nicht ablegen.

Worauf es mir ankommt: Wir müssen mit FinTechs auf eine Weise kommunizieren, die ihnen gerecht wird. Also erstens keine berittenen Boten einsetzen, sondern so schnell wie möglich agieren und reagieren und den Dialog – soweit es geht – auf elektronischem Wege führen. Und zweitens unsere Inhalte so vermitteln, dass sie auch ohne große Rechtabteilung lesbar sind. Was nicht heißt, dass alles, was wir zu sagen haben, den FinTechs gefallen muss. Zwischen zielgruppenorientiertem Dialog und der erwünschten Beratung, wie man Finanzregulierung am besten umgehen könnte, verläuft gelegentlich ein schmaler Grat.

Medien und FinTech-Branche fordern hin und wieder, dass wir Start-ups in regulatorischen Fragen unter die Arme greifen. Warum baut die BaFin keinen Sandkasten, in dem die Unternehmen ihre innovativen Geschäftsideen erst einmal auf Erfolgstauglichkeit testen können, bevor sie eine Erlaubnis beantragen? Weil sie das Mandat dazu nicht hat – und zwar aus gutem Grund: Das Sandkastenmodell birgt Interessenkonflikte.

Wie verhält sich eine Aufsicht, wenn ein FinTech, das sie zuvor in ihrem Sandkasten umsorgt hat, seine Kunden nicht so behandelt, wie es sollte? Wenn Sie mich fragen: Dialog? Ja – und zwar fortlaufend und engagiert. Als Aufsicht Eimerchen und Schippchen bereitstellen? Nein. Das kann nicht die Rolle der Aufsicht sein, da ist schon der Markt gefragt. Unsere Art der Förderung sieht anders aus: Aufsicht trägt dazu bei, dass Kunden auch einem FinTech vertrauen können. Damit ist sie auch ein Qualitätssigel, das manche FinTechs übrigens durchaus so einsetzen.

FinTechs mit überbordender Bürokratie und unüberwindbaren Markteintrittsbarrieren zu drangsalieren, wäre ebenso falsch wie aufsichtliches Hätscheln. Es ist nicht unsere Aufgabe, alteingesessenen Unternehmen die junge Konkurrenz vom Hals zu halten. Der Zweck von Regulierung und Aufsicht besteht nicht darin, bestehende Arten unter Naturschutz zu stellen. Der deutsche Gesetzgeber kann FinTechs gewisse regulatorische Freiräume schaffen. Das ist ein klassisches Instrument der Wirtschaftsförderung und natürlich sinnvoll. Ein gutes Beispiel sind die Passagen des Kleinanlegerschutzgesetzes zum Umgang mit Crowd-Funding-Plattformen. Eine Prospektpflicht gibt es beispielsweise für Projekte ab einem Volumen von 2,5 Millionen Euro. Erst ab da gilt: gleiches Recht für alle.

Ob und ab welchem Level Regulierung greifen soll, ist eine politische Entscheidung. Wenn sie aber greift, muss auf ihrer Basis – wie sonst auch – eine angemessene, also risikoorientierte Aufsicht stattfinden. Entscheidend ist nicht der Coolnessfaktor eines Unternehmens. Entscheidend ist, welche Geschäfte es betreibt und welche Risiken es dabei eingeht – und damit auch seine Kundschaft. Wir dürfen Innovation nicht von vornherein ausbremsen, müssen aber die Risiken, die damit einhergehen, für alle Beteiligten in einem verträglichen Rahmen halten.

Meine Damen und Herren, seit etwas mehr als einem Jahr betreiben wir gemeinsam mit der Europäischen Zentralbank und Kollegen aus den anderen Eurostaaten gemeinsam Bankenaufsicht. Funktioniert diese neue Art der Aufsicht? Sie funktioniert. Funktioniert sie bereits perfekt? Natürlich nicht. Über viele Themen diskutieren wir noch, gelegentlich sogar heftig. Bislang sind wir aber immer zu guten Ergebnissen gekommen – zu Ergebnissen, die auch den Besonderheiten der deutschen Bankenlandschaft und den hiesigen rechtlichen Gegebenheiten Rechnung tragen. Man wird weiter von uns hören – nicht nur in Fragen der europäischen Bankenaufsicht. Wie eingangs gesagt: 2016 wird ein ereignisreiches Jahr – in der Regulierung und in der operativen Aufsicht – und das in allen Finanzsektoren, für die wir als integrierte Aufsicht Verantwortung tragen.

Und nun danke ich Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und freue mich gemeinsam mit meinen Kollegen auf die Gespräche mit Ihnen. Ich gehe davon aus, dass Sie gleich in die Manndeckung übergehen.