Das risikobasierte, europaweite Aufsichtsregime Solvency II hat sich bewährt und soll daher beibehalten werden – diese Zwischenbilanz hat die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung EIOPA erst Ende vergangenes Jahr gezogen. Also alles einfach weiter so? Nein, denn in ihrer Stellungnahme empfiehlt EIOPA der EU-Kommission konkrete Schritte, um das Aufsichtsregime an der einen oder anderen Stelle nachzuschärfen.

Denn schon als das Regelwerk Anfang 2016 in Kraft trat, stand fest: Die Wirksamkeit einzelner Elemente der Rahmenrichtlinie würde nach einigen Jahren auf den Prüfstand gestellt. Im Februar 2019 wandte sich die EU-Kommission in einem Konsultationsersuchen (Call for Advice) an EIOPA und bat um die besagte Stellungnahme, die branchenintern meist nur als Opinion zum 2020-Review firmiert (siehe BaFinJournal März 2019). Die Corona-Pandemie hat die Abgabe zwar um ein halbes Jahr verzögert. Aber nun liegt sie vor – in ihrer ganzen Komplexität.

Die BaFin hat der Opinion als Gesamtpaket zugestimmt. Dabei war es ihr wichtig, dass in einem noch stärker marktorientierten Regelungssystem, wie es der Review vorsieht, die für die deutsche Versicherungswirtschaft typischen langfristigen Garantien weiterhin möglich sind. Zudem plädierte die BaFin für ein stärker risikoorientiertes Reporting und eine konsequentere Umsetzung des Proportionalitätsgedankens.

Wichtige Themen im Review waren auch die nationalen Versicherungsgarantiesysteme (Insurance Guarantee Schemes – IGS) sowie Fragen im Zusammenhang mit der Sanierung und Abwicklung (Recovery & Resolution), ebenso die Aufnahme makroökonomischer Elemente in die Aufsicht. Wie es bei einem Kompromiss üblich ist, konnte die BaFin manche dieser Ziele erreichen, bei anderen musste sie aber Zugeständnisse machen.

Dieser Beitrag greift einige EIOPA-Vorschläge auf.

Langfristige Garantien

Von großer Bedeutung sind die Maßnahmen für langfristige Garantien (Long-Term Guarantees – LTG), die beispielsweise Lebensversicherer gegenüber ihren Kunden eingehen. Ein Ziel des Reviews bestand darin, diese Garantien in der Rückstellung für langfristige Verträge noch risikogerechter zu berücksichtigen, auch im Hinblick auf das Niedrigzinsumfeld. Im deutschen Markt zählen die Extrapolation der risikofreien Zinsstrukturkurve, die Volatilitätsanpassung und die Übergangsmaßnahmen nach § 351 und § 352 Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) zu den wichtigsten LTG-Maßnahmen.

Die Extrapolation der risikofreien Zinsstrukturkurve macht es möglich, Rückstellungen für Versicherungsverträge zu bilden, deren Laufzeiten weiter in die Zukunft reichen als zuverlässige Kapitalmarktinformationen über risikofreie Zinsen. Da es nicht länger laufende Anleihen in ausreichendem Maße gibt, ist bislang ein Last Liquid Point nach 20 Jahren maßgeblich – ab diesem Zeitpunkt wird extrapoliert, das heißt, von den sicheren, beobachteten Zinsen auf die unsicheren Zinsen mit unsicherer Datenlage geschlossen.

Im vorgeschlagenen Extrapolationsverfahren müssten Versicherer neue Marktinformationen auch noch nach dem Start der Extrapolation berücksichtigen. Dadurch würde sich die Marktkonsistenz erhöhen, aber auch sichergestellt, dass die Zinsstrukturkurve stabil genug bleibt, um eine übermäßige Volatilität der versicherungstechnischen Rückstellungen und der Solvenzposition zu vermeiden. Ein zusätzlicher Ausgleichsmechanismus soll dafür sorgen, dass die Höhe der Rückstellungen auch in schwierigen Marktsituationen für die Unternehmen der Branche verkraftbar bleibt.

Basis für diesen Mechanismus ist die Situation Ende 2019. Damals war das Ergebnis im Hinblick auf Be- und Entlastungen beim Kapital ungefähr ausgeglichen. Bei niedrigeren Zinsen springt der Mechanismus an und begrenzt die Belastung aus der Extrapolation. Auf diese Weise wahrt er die Balance von Be- und Entlastung. Der Mechanismus ist aber zeitlich begrenzt. Daher wird der Vorschlag bei niedrigeren Zinsen bis zur endgültigen Umsetzung des neuen Extrapolationsverfahrens bei den deutschen Unternehmen zu einer Kapitalbelastung führen.

Das neue Extrapolationsverfahren ist ein Kompromiss: Einige Vertreter nationaler Aufsichtsbehörden – darunter die BaFin – sahen keinen Anpassungsbedarf, andere befürworteten einen deutlich späteren Last Liquid Point. Der Vorschlag lässt, wegen der zusätzlichen Kapitalanforderungen, bei den politischen Verhandlungen auf EU-Ebene noch Diskussionen erwarten.

Die Volatilitätsanpassung (VA) soll sich künftig passgenauer auf die Solvenzergebnisse auswirken, wenn es nach EIOPA geht. Die neue VA soll die Illiquidität der Verpflichtungen besser berücksichtigen und bei Turbulenzen an den Finanzmärkten schneller und effizienter reagieren. Diese Aspekte machen das Angebot langfristiger Garantien einfacher. Die BaFin sieht es daher als Erfolg an, sie in der EIOPA-Opinion verankert zu haben.

EIOPA schlägt vor, dass Versicherer die Fachöffentlichkeit in ihrem Solvabilitäts- und Finanzbericht (Solvency and Financial Conditions Report - SFCR) besser darüber informieren, welche Übergangsmaßnahmen sie nutzen (siehe Fachartikel "Besser über Fortschritte berichten"). Da die Übergangsmaßnahmen Anfang 2016 dazu gedacht waren, den Unternehmen den Umstieg von Solvency I auf Solvency II zu erleichtern, stellt sich EIOPA in der aktuellen Stellungnahme auf den Standpunkt, dass nationale Aufsichtsbehörden neue Anträge nicht mehr pauschal genehmigen sollten. Wenn zum Beispiel ein Versicherer fünf Jahre nach Inkrafttreten von Solvency II plötzlich auf Übergangsmaßnahmen angewiesen ist, sollten die nationalen Aufseher nachhaken.

Neben den LTG-Maßnahmen gibt EIOPA weitere Empfehlungen für die erste Säule, in der Solvency II die Eigenmittelanforderungen regelt. EIOPA schlägt beispielsweise vor, die künftigen Kapitalanforderungen innerhalb der Risikomarge sukzessive zu verringern und dadurch zu berücksichtigen, dass nach dem Eintritt eines Risikos die Wahrscheinlichkeit eines erneuten Eintritts sinkt. Dies würde die Risikomarge erheblich reduzieren und zugleich eine Kapitalentlastung mit sich bringen.

Kapitalanforderungen

Die Rekalibrierung des Zinsänderungsrisikos ist aus Sicht der BaFin der wichtigste EIOPA-Vorschlag für die Standardformel, mit der Versicherer ihre Solvenzkapitalanforderung (Solvency Capital Requirement – SCR) berechnen. Damit würde eine technische Schwachstelle von Solvency II behoben, da die Standardformel bisher negative Zinsen nicht berücksichtigt hat. Der nun vorgeschlagene Shift-Ansatz kann dagegen negative Zinsen gut abbilden, wodurch sich das tatsächliche Zinsrisiko endlich angemessener im SCR niederschlüge. Allerdings würde auch dieser Vorschlag zu Belastungen der Unternehmen führen.

Die Rekalibrierung der Marktrisiko-Korrelation zwischen Zins und Spreadrisiko, die partielle Berücksichtigung von retrospektiver nicht-proportionaler Rückversicherung im sogenannten Nicht-Leben-Reserverisiko sowie das Kriterium der Stärkung des effektiven Risikotransfers zur Anrechenbarkeit von Risikominderungstechniken sind technische Vorschläge, mit denen EIOPA die Risikosensitivität der Standardformel erhöhen möchte.

Wenn es nach EIOPA geht, sollen nationale Aufsichtsbehörden wie die BaFin von Versicherern künftig bereits dann einen Finanzierungsplan fordern, wenn sie die Mindestkapitalanforderung (Minimum Capital Requirement – MCR) auch nur zu unterschreiten drohen. In dieser Situation sollen die Aufsichtsbehörden dazu verpflichtet sein, aktiv zu prüfen, ob sie die freie Verfügung über Vermögenswerte einschränken oder untersagen. Im weiteren Verlauf müsste auf Level-2-Ebene geregelt werden, welche Mindestmaßnahmen Aufsichtsbehörden bei einer drohenden MCR-Unterdeckung treffen müssen und welchen Mindestinhalt ein Finanzierungsplan aufweisen muss.

Schwellenwerte und Proportionalität

Um risikoarme Versicherer, also meist kleinere Unternehmen, zu entlasten, hat EIOPA zwei Regulierungsansätze verfolgt, die die BaFin begrüßt und unterstützt: die Schwellenwerte und die Proportionalität. EIOPA spricht sich dafür aus, die Solvency-II-Eintrittsschwellenwerte des Artikels 4 der Solvency-II-Richtlinie zu erhöhen. Maßgeblich sollen hier künftig 50 Millionen Euro versicherungstechnische Rückstellungen sein. Den Schwellenwert für die jährlichen Bruttobeitragseinnahmen sollen die Mitgliedsstaaten unter bestimmten Voraussetzungen auf bis zu 25 Millionen Euro anheben können. In Deutschland würde hiervon voraussichtlich eine nennenswerte Zahl kleinerer Unternehmen profitieren. Für sie wäre dann wieder Solvency I maßgeblich.

Risikoarme Versicherer sollen eine Reihe von gesetzlich festgelegten Anforderungen, bei denen das Proportionalitätsprinzip angewendet werden kann, als Minimalanforderungen betrachten dürfen. Das würde sie von Versicherern mit mittlerem oder stark ausgeprägtem Risikoprofil unterscheiden. Allerdings sollen auch die risikoreicheren Versicherer von Erleichterungen profitieren – immer vorausgesetzt, dass die BaFin zugestimmt hat.

Erleichterungen in der ersten Säule…

Erleichterungen soll es in allen drei Säulen von Solvency II geben. In der ersten Säule bestimmen Versicherer unter anderem ihren „Besten Schätzwert“ – also einen wesentlichen Bestandteil der versicherungstechnischen Rückstellungen (siehe BaFinJournal Januar 2019). Die Anforderungen an deren stochastische Bewertung will EIOPA abschwächen, wenn das Risikoprofil dies erlaubt. Immaterielle Risikomodule innerhalb der Standardformel, die wenig zum Gesamtrisiko beitragen, sollen mit einer vereinfachten Methodik berechnet werden können.

Risikoarmen Versicherungen will EIOPA die stochastische Bewertung von Optionen und Garantien erleichtern. Da mit Garantien insbesondere auch Zinsgarantien aus Lebensversicherungsverträgen gemeint sind, hält die BaFin diesen Vorschlag mit Blick auf deutsche Lebensversicherer für unangemessen, da es sich bei ihnen nicht um risikoarme Unternehmen handelt.

Darüber hinaus konkretisiert EIOPA, wie Versicherungsgesellschaften die Vertragsgrenzen ihres Bestands und Annahmen zu künftigem Managementverhalten sowie zu den Kosten in die Bewertung ihrer versicherungstechnischen Rückstellungen einfließen lassen sollten.

…sowie in der zweiten und dritten Säule

Bei den Governance-Anforderungen aus der zweiten Säule sind viele der neuen Maßnahmen bereits in den Mindestanforderungen an die Geschäftsorganisation (MaGo) angelegt. Sie hätten für die deutsche Aufsichtspraxis daher größtenteils nur klarstellende Bedeutung. So spricht sich EIOPA hier beispielsweise bei Unternehmen mit niedrigem Risikoprofil für die Möglichkeit aus, dass Schlüsselfunktionen gebündelt, operativ tätig oder durch den Vorstand wahrgenommen werden können. In Deutschland ist dies nach gängiger Auslegung bereits zulässig. Auch hierzulande neu ist hingegen der Vorschlag, dass Versicherer ihre internen schriftlichen Leitlinien bei entsprechendem Risikoprofil nicht mehr jährlich prüfen müssen, sondern nur noch alle zwei oder drei Jahre. Die unternehmenseigenen Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung (Own Risk and Solvency Assessment – ORSA) sollen Unternehmen nur noch alle zwei Jahre vornehmen und nicht mehr jedes Jahr.

Weitere von der BaFin ausdrücklich unterstützte Entlastungen soll es im Berichtswesen geben, der dritten Säule. EIOPA schlägt vor, risikobasierte Schwellenwerte für das quantitative Berichtswesen einzuführen. Künftig sollen Unternehmen nicht-zentrale Berichtsformulare (Non-core Templates) nur noch dann einreichen, wenn sie den für das Formular festgelegten risikobasierten Schwellenwert überschreiten. Die neuen Schwellenwerte wären unternehmensindividueller, da sie die Ausprägung des jeweiligen Geschäftsmodells genauer betrachten. Dies würde zu einer risikogerechten und vor allem für die Unternehmen weniger aufwändigen Einreichungspraxis führen. Der Solvabilitäts- und Finanzbericht (Solvency and Financial Conditions Report - SFCR) und der regelmäßige Aufsichtsbericht (Regular Supervisory Report - RSR) sollen beide schlanker, der SFCR darüber hinaus adressatengerechter werden. Er soll künftig aus einer zweiseitigen Zusammenfassung für die Versicherungsnehmer und einem ausführlicheren Teil für die Fachöffentlichkeit bestehen. In einzelnen Aspekten sind aber auch Erweiterungen geplant, zum Beispiel in Form von Sensitivitätsrechnungen für zentrale Kennzahlen bei Unternehmen, die für die Finanzstabilität relevant sind.

Die Meldebögen des aufsichtlichen Berichtswesens will EIOPA grundsätzlich vereinfachen. Einzelne Bögen entfallen. Andererseits sollen aber auch Lücken im Berichtswesen geschlossen werden, etwa indem EIOPA mit Hilfe der nationalen Aufsichtsbehörden künftig Daten zu Cyberrisiken erhebt. Außerdem sind für interne Modelle teilweise umfangreiche Erweiterungen der quantitativen Berichtsanforderungen vorgesehen. Einige Meldefristen für das qualitative und quantitative Berichtswesen sollen verlängert werden.

Gruppenaufsicht

Solvency II verkörpert ein Aufsichtsmodell, bei dem die für das oberste Mutterunternehmen zuständige nationale Aufsichtsbehörde auch die Gruppenaufsicht ausübt. Wenn ein Tochterunternehmen seinen Sitz in einem anderen EU-Mitgliedsstaat hat, wird es hingegen als Einzelunternehmen von der dortigen Behörde beaufsichtigt. Das führte bislang mitunter zu uneinheitlichem Vorgehen, weshalb EIOPA einige Regelungsbereiche genauer geprüft hat.

Da es in der Vergangenheit beim Umfang der Gruppenaufsicht immer wieder deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten gab, hat EIOPA in seiner Stellungnahme die Gruppendefinition überarbeitet und ein Gesamtkonzept zu den Möglichkeiten des Gruppenaufsehers erarbeitet, einzelne Unternehmen von seiner Aufsicht auszuschließen.

In das SCR und das MCR auf Gruppenebene sind nach Einschätzung von EIOPA auch die Holdinggesellschaften einzubeziehen. Werden zur Berechnung der Kapitalanforderung auf Gruppenebene die konsolidierte Methode und die Abzugs- und Aggregationsmethode kombiniert, sollen Doppelzählungen vermieden und materielle Risiken nicht übersehen werden. Außerdem schlägt EIOPA vor, bei der Anwendung partieller interner Modelle auf Gruppenebene deutlicher als bisher vorzuschreiben, die Angemessenheit von Integrationstechniken zu belegen und zu dokumentieren.

Die Einstufung von Eigenmittelbestandteilen auf Gruppenebene erfolgt bislang EU-weit uneinheitlich. Mit entsprechenden Klarstellungen will EIOPA auf eine konsistente Anwendung der Vorgaben hinwirken. Die Gruppen sollen etwa die grundsätzliche Verfügbarkeit von „Expected Profits in Future Premiums“ (EPFIP) auf Gruppenebene begründen. Auch die grundsätzlich unstrittige Anrechnung von Übergangsmaßnahmen auf Gruppenebene soll durch eine Vergleichsrechnung dokumentiert werden, in der die Solvenzquote auch ohne die Vorteile auf Gruppenebene berechnet wird.

Außerdem schlägt EIOPA eine konkrete, einheitliche Methode vor, mit der Versicherer berechnen können, in welcher Höhe sie Minderheitenanteile von den Gruppeneigenmitteln abziehen müssen. Klargestellt werden sollte aus Sicht von EIOPA, dass Gruppen ihre Beteiligungen an Gesellschaften aus anderen Finanzsektoren mit ihren sektoralen Eigenmitteln oder Kapitalanforderungen in die Berechnung der Gruppensolvabilität einbeziehen müssen.

EIOPA spricht sich dafür aus, in Fragen der Governance jeglichen Interpretationsspielraum zu beseitigen und klarzustellen, dass das oberste Mutterunternehmen für die Einhaltung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf Gruppenebene verantwortlich ist.

Aus BaFin-Sicht sind die Vorschläge angemessen und dazu geeignet, bestehende Regelungslücken und Rechtsunsicherheiten zu beseitigen und eine wirksamere Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen in der EU zu gewährleisten.

Makroprudenzielle Instrumente

Solvency II sieht bisher nur die risikoorientierte Solvenzaufsicht einzelner Versicherungsunternehmen vor. EIOPA schlägt nun vor, das Rahmenwerk neben der mikroprudenziellen Perspektive grundsätzlich um eine makroprudenzielle Perspektive zu erweitern. Zusätzlich sollen nationale Aufsichtsbehörden Kapitalzuschläge für systemische Risiken verlangen können und die Ausschüttung etwa von Dividenden untersagen dürfen. Sie sollen zudem den ORSA für makroprudenzielle Zwecke nutzen. Außerdem schlägt EIOPA vor, dass nationale Aufsichtsbehörden ihre Vorgaben zum Risiko- und Liquiditätsmanagement um makroprudenzielle Aspekte erweitern können. Da EIOPA die Instrumente bislang erst grob skizziert hat, müssen sie aus BaFin-Sicht weiter ausgearbeitet werden.

Wie es weitergeht

Nach Vorlage der Stellungnahme am 17. Dezember 2020 ist nun die Europäische Kommission am Zug. Sie muss sich mit dem Vorschlag befassen und wird dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament anschließend einen eigenen Vorschlag unterbreiten – voraussichtlich im dritten Quartal 2021. Dabei sollte – neben den erforderlichen Anpassungen an Solvency II – insbesondere die Ausgewogenheit des Gesamtpakets im Fokus stehen. Darauf folgen die Trilog-Verhandlungen, deren Dauer offen ist.