Leiterin der europäischen Abwicklungsbehörde ist die frühere BaFin-Präsidentin Dr. Elke König. Im Interview mit dem BaFinJournal spricht sie über Abwicklungspläne und die Mindestquoten für bail-in-fähige Verbindlichkeiten, die Abwicklung Zentraler Gegenparteien, die möglichen Folgen des Brexit – und über die Herausforderung, eine Behörde von Grund auf neu aufzubauen.

Frau Dr. König, als Sie im März 2015 zur europäischen Abwicklungsbehörde kamen, standen Sie vor der Aufgabe, diese erst einmal aufzubauen. Ist das aus Ihrer Sicht geglückt?

Der Prozess ist noch nicht abgeschlossen. Ich bin damals von einer Behörde mit über 100 Jahren Aufsichtspraxis zu einem Start-up gewechselt, das gerade einmal 100 Tage alt war und keine 25 Mitarbeiter hatte. Darunter übrigens mehrere deutsche Kollegen, die von der BaFin und der FMSA kamen. Deutschland war und ist am Aufbau des SRB also maßgeblich beteiligt. Inzwischen haben wir 177 Mitarbeiter und sind damit irgendwo auf halber Strecke. Ziel sind rund 300 Beschäftige, vielleicht auch etwas mehr. Außerdem geht es jetzt darum, von der Start-up-Phase zu einer wirklich stabilen Organisation zu kommen.

Seit Anfang des Jahres darf der SRB große Banken abwickeln, wenn diese ins Straucheln geraten. Der Ernstfall ist aber glücklicherweise bislang nicht eingetreten. Womit beschäftigen Sie sich stattdessen?

Unsere Kernaufgabe ist das Erstellen von Abwicklungsplänen. Ich hoffe sehr, dass es auch langfristig unsere Kernaufgabe bleibt, Banken abwickelbar zu machen – und nicht, sie tatsächlich abzuwickeln. Vorbeugen ist weitaus besser als Probleme kurieren, das ist bei uns nicht anders als bei der Aufsicht. Darum müssen die Banken Sanierungspläne erstellen und prüfen lassen, und darum gibt es Abwicklungspläne. Es geht darum, Banken dahin zu führen, dass sie im Zweifel privatwirtschaftliche Lösungen finden. Wir sitzen also nicht hier und warten darauf, dass sich Kunden melden, denen wir dann eine wundervolle Beerdigung zuteilwerden lassen.

Wie weit sind Sie mit dem Erstellen der Abwicklungspläne?

Es ist schon eine Herausforderung, für so viele, zum Teil sehr große Bankengruppen bis Ende dieses Jahres Abwicklungspläne zu erstellen. Teil dessen ist ja auch die Festsetzung von MREL , der Mindestquoten für bail-in-fähige Verbindlichkeiten. Schon die Komplexität der Abstimmungsprozesse in Europa ist nicht zu unterschätzen.

Werden Sie den Zeitplan dennoch halten können?

Eine Änderung des Zeitplans steht im Moment nicht zur Debatte. Das Arbeitsprogramm ist ambitioniert, aber ich gehe davon aus, dass wir es bewältigen können. Ob man dann den Januar noch zum Jahresende erklärt – in Brüssel kommt es durchaus vor, dass noch Ende Januar Weihnachtsfeiern stattfinden –, werden wir sehen.

Das Hauptproblem ist letztlich die Verfügbarkeit von Daten, die wir nun einmal brauchen, um die konkrete Abwicklungsstrategie für ein Institut festzusetzen. Wir arbeiten hier eng mit den nationalen Aufsichtsbehörden und mit der EZB zusammen: Daten, die sie bereits gesammelt haben, fragen wir selbstverständlich nicht noch einmal von den Instituten ab. Aber während die Aufseher über die Vermögensseite der Banken einen sehr guten Überblick haben, ist der Detailgrad der Informationen über die Verbindlichkeiten dort eher gering, da diese Daten im aufsichtlichen Berichtswesen schlicht fehlen. Da wir sie für unsere Arbeit benötigen, haben wir Ende Februar bei allen Banken, die unter unsere Hoheit fallen, eine Abfrage zu den Verbindlichkeiten gestartet. Derzeit werten wir die Daten aus. Wir werden diese Abfrage von nun an jährlich durchführen, um immer aktuelle Daten verfügbar zu haben.

Wie wird der Implementierungsprozess von MREL ablaufen?

Mein Kollege Dominique Laboureix, ebenfalls Mitglied im Single Resolution Board, hat es einmal so formuliert: „MREL is a Journey“, also eine Reise, kein einzelner Schritt. Die Quoten, die wir jetzt festsetzen, werden nur eine Indikation auf Gruppenebene sein. Erst im nächsten Jahr folgt die detaillierte Festlegung für einzelne Einheiten, und auch erst dann werden wir genau bestimmen, wie viel von MREL nachrangig sein muss – hier geht es also um die Qualität der Verbindlichkeiten – und wo in der Gruppe MREL gehalten werden muss.

Nach der BRRD ist MREL doch bereits seit Anfang dieses Jahres in Kraft.

Ja, laut Gesetz gilt seit dem 1. Januar: Gerät eine Bank in Schieflage, müssen die Eigen- und Fremdkapitalgläubiger zunächst mindestens 8 Prozent der Gesamtverbindlichkeiten aufbringen, bevor man darüber nachdenken kann, auf den Abwicklungsfonds zuzugreifen. Der Gesetzgeber hat also unterstellt, dass MREL unmittelbar vorhanden ist. Die EBA, die Europäische Bankenaufsichtsbehörde, ist da ein wenig realistischer – sie geht implizit von einem Umsetzungszeitraum von vier Jahren aus. Der Finanzstabilitätsrat sieht es übrigens ähnlich, was die globalen Anforderungen an die Gesamtverlustabsorptionsfähigkeit angeht, kurz TLAC. Sie treten 2019 in Kraft, müssen aber erst 2022 in voller Höhe implementiert sein.

Wir selbst haben bewusst keinen bestimmten Stichtag genannt. Denn letztlich hängt es vom Einzelfall ab: Es wird die eine oder andere Bank geben, die die MREL-Quote im nächsten Jahr schon vollständig erfüllen kann, und es wird andere geben, die das erst in den nächsten drei oder sogar vier Jahren schaffen, weil sie Schuldverschreibungen begeben haben, die sie erst ersetzen können, wenn sie ausgelaufen sind. Wir müssen also individuell festlegen, bis wann welches Institut MREL umzusetzen hat. Wir werden hier mit Augenmaß vorgehen, aber es muss klar sein, wohin die Reise geht.

Das klingt fast, als hinge die individuelle Umsetzungsfrist davon ab, was eine Bank leisten kann, und nicht davon, wie gesund sie ist oder wie wichtig für das Finanzsystem.

Nein, natürlich nicht. Alle Institute, bei denen wir besondere Risiken sehen, waren von vornherein Teil der Gruppe, für die wir bereits im vergangenen Jahr vorläufige Abwicklungspläne erarbeitet haben. Ebenso die Banken, die das FSB als global systemrelevant eingestuft hat, darunter die Deutsche Bank. Im Übrigen ist es aus meiner Sicht sinnvoll, mindestens ein Institut aus jedem Land und mindestens eins je Banktyp vorrangig zu betrachten. Wenn wirklich der Ernstfall eintritt, hat man dann etwas, worauf man zurückgreifen kann. So haben wir es im vergangenen Jahr auch bei den Abwicklungsplänen gehalten. Im Hinblick auf MREL gilt: Natürlich ist die Umsetzung davon abhängig, wie schnell etwas realistisch möglich und wie weit der Weg ist. Aber es gilt auch: Wenn etwas besonders schwierig ist, dann muss man sich eben besonders große Mühe geben.

Werden die MREL-Quoten für global systemrelevante Institute bereits TLAC berücksichtigen, das ja erst ab 2019 gelten soll?

Das ist ein ganz heiß diskutiertes Thema. Fakt ist, dass wir es in der Eurozone mit sehr unterschiedlichen Banken zu tun haben. Darum setzen wir MREL individuell für jedes einzelne Institut fest. Dabei berücksichtigen wir zum einen dessen Abwickelbarkeit und zum anderen die Tatsache, dass der Europäische Abwicklungsfonds erst einspringen darf, wenn mindestens 8 Prozent der bail-in-fähigen Verbindlichkeiten aufgebraucht sind. Vermutlich werden die Banken, die unter unserer Hoheit stehen, mindestens 8 Prozent der Gesamtverbindlichkeiten und Eigenmittel, also der Total Liabilities, als MREL vorhalten müssen. Bei einem extrem komplexen Institut kann es aber auch deutlich mehr sein. TLAC werden wir bei der Festsetzung von MREL natürlich berücksichtigen. Die wesentlichen Anforderungen von TLAC, insbesondere Nachrang und Platzierung in der Gruppe, werden in unsere MREL-Entscheidungen einfließen. Und das nicht nur für global systemrelevante Institute.

Die Debatte dreht sich momentan hauptsächlich um zwei Themen. Zum einen hat die EU-Kommission kürzlich ihren Delegierten Rechtsakt zu MREL verabschiedet. Darin ist von den 8 Prozent, die die EBA ursprünglich vorgeschlagen hatte, nicht mehr die Rede. Das hat in einigen Mitgliedstaaten heftige Reaktionen ausgelöst. Der Grund dafür ist aber simpel: Die Kommission wollte es einfach vermeiden, über das explizite Primärrecht hinauszuschießen. Somit wird dieser Rechtsakt auch zu keinerlei Änderung unserer MREL-Politik führen.

Und das zweite Thema?

Die zweite Diskussion dreht sich um die Umsetzung von TLAC in Europa. Die Kommission hat bereits einen ersten Entwurf vorgelegt, dann einen zweiten und einen dritten, und ich gehe davon aus, dass es auch noch den vierten und den fünften Text geben wird. Daneben zirkulieren, wie in Brüssel üblich, diverse Non-Papers, also inoffizielle Dokumente, mit denen verschiedene Parteien ihre Interessen in den Prozess einzubringen versuchen. Das führt natürlich dazu, dass immer mal wieder alte Schlachten eröffnet werden, etwa die Forderung nach einer Obergrenze von 8 Prozent. Wir können nicht jedes dieser Non-Papers kommentieren. Aber der SRB sitzt bei den Diskussionsrunden mit am Tisch. Dort werden wir unverändert unsere Linie einbringen: MREL ist das Kerninstrument, das wir haben, um sicherzustellen, dass Banken tatsächlich abwickelbar sind.

Um welches europäische Regelwerk geht es bei dieser Diskussion?

Auch das ist noch nicht geklärt. Man könnte TLAC in der BRRD umsetzen oder aber darüber nachdenken, CRD IV [Eigenmittelrichtlinie] und CRR [Eigenmittelverordnung] dafür zu nutzen. Es wird noch viel Wasser den Rhein herunterfließen – oder besser gesagt die Senne, wir sind ja in Brüssel –, bis es dazu einen konkreten Vorschlag gibt.

Aber egal, was dabei am Ende herauskommt und wann welcher Abwicklungsplan steht: Ich möchte dringend an die Banken appellieren, die entscheidenden Themen schon jetzt anzufassen. Es geht hier um die Informationstechnik und die Verfügbarkeit von Daten, aber auch um die Frage der Komplexität einer Organisation – letztlich dieselben Themen, die ich schon als Präsidentin der BaFin immer wieder angesprochen habe. Damit eine Bank abwickelbar ist, bedarf es transparenter Strukturen. Und es bedarf der Überprüfung, ob Kapital, das man beispielsweise über Spezialgesellschaften begeben hat, im Zweifelsfall für die Muttergesellschaft überhaupt verfügbar ist, um es für den Bail-in ansetzen zu können. Es gibt also keinen Grund, auf Post von der Abwicklungsbehörde zu warten – die Themen sind längst bekannt.

Unabhängig davon steht die Überprüfung der BRRD an, und damit auch die der aktuellen MREL-Bestimmungen. Sollte MREL auch künftig grundsätzlich für alle Institute gelten oder wie TLAC auf global systemrelevante Institute beschränkt sein?

Für mich ist MREL definitiv ein Thema für alle Institute, die potenziell abwickelbar sein sollten, weil sie systemisch relevant sind. Und zwar nicht nur auf globaler Ebene, sondern auch innerhalb einzelner Staaten. Das betrifft fast alle Institute, die unter der Aufsicht der EZB stehen. Und möglicherweise nicht nur sie. Nehmen Sie beispielsweise Deutschland: Dort stehen 21 Institute unter der Aufsicht der EZB. Das heißt natürlich nicht automatisch, dass Institut Nummer 22 systemisch völlig unbedeutend ist. Dies zu beurteilen, ist aber Sache der nationalen Abwicklungsbehörden.

Es sollte aber nicht der Mythos entstehen, dass wir von jeder Sparkasse und jeder Genossenschaftsbank 8 Prozent MREL verlangen wollen – keineswegs. Wie gesagt, wir treffen unsere Entscheidungen individuell und mit Augenmaß. Und für die große Gruppe kleinerer Institute wird auch in Zukunft gelten: Wenn sie in Schwierigkeiten geraten, springen die Einlagensicherungssysteme ein, und im Zweifel gibt es ein ganz normales Insolvenzverfahren wie in jeder anderen Branche auch. Abwicklung ist ja keine Lösung für alle Banken, sondern letztlich nur ein spezielles Insolvenzverfahren für bestimmte Institute.

Glauben Sie, es ist sinnvoll, für MREL ein generelles Nachrangerfordernis einzuführen, analog zu TLAC?

Ich würde vorsichtig sein zu sagen, dass das gesamte MREL zwingend nachrangig sein muss. Beim Nachrang geht es ja darum, bei der Abwicklung eines Instituts und damit auch beim Bail-in sicherzustellen, dass kein Gläubiger schlechter fährt, als es in einem normalen Insolvenzverfahren der Fall wäre. Im Fachjargon nennen wir das „No Creditor Worse-Off“. Im nationalen Insolvenzrecht rangieren klassischerweise die sogenannten Senior Bonds, also normale Bankanleihen, auf der gleichen Stufe wie die Verpflichtungen aus Lieferanten-, Derivate- und vielen anderen Verträgen, die man bei einer Abwicklung aus guten Gründen nicht heranziehen möchte. Um Diskussionen um die Hierarchie der Gläubiger zu vermeiden, hat das FSB pauschal festgelegt, dass TLAC nachrangig sein muss. Beim MREL würde ich grundsätzlich sagen: Je mehr Nachrang, desto besser. Es mag aber durchaus Einzelfälle geben, in denen nicht die gesamten 8 Prozent nachrangig sein müssen.

Was halten Sie von gesetzlichen Nachranglösungen, wie etwa in Deutschland?

Ich kann das deutsche Abwicklungsmechanismusgesetz, das das Insolvenzrecht für Bankanleihen zum 1. Januar 2017 neu geregelt hat, nur begrüßen. Die Franzosen entwickeln derzeit eine ähnliche Regelung, wenn auch nur für neu begebene Anleihen. Beide Lösungen sind hilfreich, auch wenn das französische Gesetz erst in einigen Jahren Wirkung zeigen wird.

Könnte dies ein europäisches Modell sein?

Wir sind sehr dafür, die Hierarchie der Gläubiger europaweit klarzustellen. Das würde nicht nur uns das Leben deutlich erleichtern, sondern auch mehr Transparenz für Investoren schaffen. Einige Mitgliedstaaten – unter anderem Deutschland – teilen unsere Ansicht. Insofern bin ich guter Hoffnung, dass die europäische Harmonisierung des Banken-Insolvenzrechts, die der Ministerrat kürzlich gefordert hat, unter anderem in eine einheitliche Nachrangregelung mündet.

Sie sind Vorsitzende des Abwicklungsausschusses beim FSB. Dort befassen Sie sich unter anderem mit der Abwicklung Zentraler Gegenparteien. Welche Erkenntnisse haben Sie bisher gewonnen?

Für mich ist das ein ganz wichtiges Thema. Nicht, weil ich glaube, dass die CCPs [Zentrale Gegenparteien] besonders gefährdet wären. Im Gegenteil: Sie sind ein wichtiges Element der Reformagenda nach der Finanzkrise, eine Plattform, über die Geschäfte transparent abgewickelt werden können. Wenn man aber solche Plattformen hat und diese – richtigerweise – entsprechend groß sind, dann muss man auch für den Fall vorsorgen, dass mal etwas furchtbar schief geht, so unwahrscheinlich es auch erscheinen mag. Die Zentralen Gegenparteien können ihren Sanierungsplänen zufolge mindestens den Ausfall einer, eigentlich zweier großer Clearing-Mitglieder verkraften. Nichtsdestotrotz brauchen wir Regeln für den Fall der Fälle. In diesem Zusammenhang haben wir Mitte August im FSB ein Grundsatzpapier vorgelegt, das die wesentlichen Fragen adressiert.

Welche Fragen sind das?

Zunächst einmal die Frage: Wann müsste eine Abwicklungsbehörde eingreifen? Für die Banken ist genau definiert, wann eine Abwicklung ausgelöst wird, nämlich dann, wenn sie ausfallen oder kurz davor stehen. Auf Englisch lässt sich das etwas griffiger ausdrücken: „Failing“ oder „Likely to Fail“. Festgemacht ist das letztlich am Kapital. Für die CCPs existiert noch keine solche Regelung. Zweitens ist zu klären, welche Instrumente der Abwicklungsbehörde zur Verfügung stehen müssen und welche Kompetenzen sie haben muss. Und natürlich sind grenzüberschreitende Regelungen zu treffen.

Wie soll es nun weitergehen?

Wir werden das Grundsatzpapier weiterentwickeln und hoffen, bis zum nächsten G-20-Gipfel im Juli in Hamburg Ergebnisse präsentieren zu können. Nicht zuletzt deswegen, weil parallel dazu auch die Europäische Kommission an einem Vorschlag arbeitet und darum wissen möchte, wohin die Reise international geht. Und auch aus Sicht des SRBs ist das Thema von großem Interesse: Bei den Zentralen Gegenparteien handelt es sich ja in erster Linie um die global systemrelevanten Banken. Wenn wir uns mit dem Abwicklungsplan einer solchen Bank beschäftigen, müssen wir in der Lage sein, alle wesentlichen Risiken zu berücksichtigen.

Der SRB finanziert sich aus Abgaben der beaufsichtigten Institute. Sie haben angekündigt, diesen künftig mehr Informationen zur Beitragsberechnung zu geben. Setzen Sie dies bereits um?

Ja, wir haben im Juli weitere Informationen zur Beitragsberechnung auf unserer Internetseite veröffentlicht. Transparenz in diesem Bereich ist uns wichtig.

Wie wird sich der Brexit, der Austritt Großbritanniens aus der EU, auf den SRB auswirken?

Zunächst einmal ändert sich nichts. Auch wenn Großbritannien den Austritt nach Artikel 50 des EU-Vertrags beantragt, bleibt es zunächst EU-Mitgliedstaat mit allen Rechten und Pflichten. Aber auch nach einem Austritt rechne ich damit, dass wir mit Großbritannien genauso gut zusammenarbeiten werden wie mit unseren Partnern in anderen Drittstaaten, wie etwa der Schweiz oder den USA.

Inwiefern profitieren Sie beim SRB von den Erfahrungen, die Sie als Präsidentin der BaFin gemacht haben?

Die BaFin ist eine gut aufgestellte Behörde mit funktionierenden Prozessen und pragmatischen Ansätzen. Wir hingegen müssen unsere Verwaltungsstrukturen erst aufbauen. Wenn man von einer großen Behörde zu einem Start-up wechselt, beschäftigt man sich plötzlich mit Dingen, über die man sich vorher nie Gedanken machen musste. Meine BaFin-Erfahrung ist in dieser Hinsicht sehr hilfreich.

Ich profitiere natürlich außerdem von meinen guten Kontakten zur BaFin, aber auch zum Bundesfinanzministerium und zur FMSA, nämlich wenn es darum geht, qualifizierte Mitarbeiter zu gewinnen. Die BaFin ist hier sehr kooperativ. Beim SRB sind im Moment 17 Deutsche beschäftigt – und unser Bedarf an qualifizierten Mitarbeitern ist nach wie vor hoch.

Was gefällt Ihnen an Brüssel?

Brüssel ist ein ungeheuer internationaler Ort. Die vielen unterschiedlichen Nationalitäten empfinde ich als Bereicherung, auch wenn ich noch ein wenig mit der französischen Sprache kämpfe. Auch kulturell hat Brüssel eine Menge zu bieten: Es gibt hier eine tolle Oper und gute Konzerte, und in der Umgebung haben Sie weitere kulturelle Highlights und viel schöne Landschaft.

Und noch etwas: Ich fühle mich hier sehr sicher – auch nach den Terroranschlägen vom März. Natürlich braucht man ein paar Tage, um so etwas zu verdauen. Aber es wäre kein Grund für mich, nicht mehr mit der U-Bahn zu fahren oder gar, wie Freunde es mir nahelegen wollten, Belgien zu verlassen.

Das heißt, Sie bleiben noch lange dort?

Ich habe einen Dreijahresvertrag, der verlängert werden kann. Eine Entscheidung steht derzeit nicht an, und ich kann nur sagen: Ich fühle mich hier sehr wohl.

Frau Dr. König, vielen Dank für das Gespräch.