Der vorliegende Beitrag gibt einen Überblick über die wesentlichen Änderungen der Sanktionsvorschriften in §§ 39 und 40d WpHG.

Neue Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände

Während § 39 WpHG in der ursprünglichen Fassung von 1994 nur zwölf Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände beinhaltete, sind es nunmehr 156, die bei Verstößen gegen die Marktmissbrauchsverordnung anzuwenden sind. Mit der Umsetzung der Sanktionsvorschriften der PRIIPs-Verordnung treten am 31. Dezember weitere 14 Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände in Kraft.

Die Bußgeldvorschriften sind durchweg als sogenannte Blankettnormen ausgestaltet, also als Verweise auf andere Vorschriften und Gesetze. Neu ist, dass die Sanktionsnormen größtenteils nicht mehr auf die entsprechenden Verbote und Gebote des WpHG, sondern direkt auf die der jeweiligen europäischen Verordnung verweisen. EU-Recht kann grundsätzlich keine Bußgeldvorschriften enthalten, weil das Ordnungswidrigkeitenrecht nicht im EU-Vertrag aufgeführt und folglich dem nationalen Recht vorbehalten ist. Daher verweist beispielsweise § 39 Absatz 3d WpHG als Blankettvorschrift auf die verwaltungsrechtlichen Ge- und Verbote der unmittelbar geltenden Marktmissbrauchsverordnung. Die Verbote sind damit nicht mehr unmittelbar im WpHG geregelt. Bei anderen Bußgeldvorschriften in § 39 WpHG – beispielshalber bei den Leerverkaufsverboten – war dies bisher schon der Fall.

Bußgeldvorschrift als Blankettvorschrift

Grafik: Bußgeldvorschrift als Blankettvorschrift Quelle: BaFin

Insgesamt verweist § 39 WpHG damit nunmehr direkt auf zahlreiche EU-Verordnungen, die teilweise wiederum auf Delegierte Rechtsakte oder Technische Regulierungsstandards der Kommission Bezug nehmen. Tabelle 1 gibt einen Überblick über die einzelnen Verweisungen von § 39 WpHG auf andere Vorschriften des WpHG beziehungsweise auf EU-Verordnungen.

Das Bußgeldregime des § 39 WpHG wurde entsprechend der Vorgaben der Marktmissbrauchs- und der PRIIPS-Verordnung angepasst. Absatz 1 enthält nun diejenigen Bußgeldtatbestände aus dem Bereich des Marktmissbrauchsrechts, die sich nicht auf Ge- oder Verbote aus der Marktmissbrauchsverordnung, sondern auf Vorschriften des WpHG beziehen. In Absatz 2 wurden alle Bußgeldvorschriften entfernt, die sich auf Fälle von Marktmissbrauch beziehen. Sie sind jetzt in Absatz 3d geregelt. Absatz 3b enthält nun die Bußgeldtatbestände, die sich auf Verstöße gegen die in der Marktmissbrauchsverordnung enthaltenen Verbote von Insiderhandel beziehen, unter Verweis auf § 38 Absatz 3 WpHG. Absatz 3c regelt den Umgang mit vorsätzlichen Verstößen im Hinblick auf Waren, Emissionsberechtigungen und ausländische Zahlungsmittel nach § 12 WpHG (früher § 20a Absatz 4 WpHG) in Verbindung mit Artikel 15 der Marktmissbrauchsverordnung. Absatz 3d behandelt weitere Verstöße gegen Vorschriften der Marktmissbrauchsverordnung, die aufgrund der europarechtlichen Vorgaben ebenfalls zwingend als Bußgeldtatbestände auszugestalten waren und vorsätzliches oder leichtfertiges Handeln voraussetzen. Absatz 3e schließlich enthält Bußgeldtatbestände für Verstöße gegen die PRIIPs-Verordnung.

Neue Höchstbeträge für Geldbußen

Die neuen Bußgeldvorschriften rechtfertigen auch deshalb eine vertiefte Betrachtung, weil aufgrund der europäischen Vorgaben auch die Höhe der Bußgelder im WpHG deutlich angehoben wurde: Sah dieses zum Beispiel bislang für natürliche Personen, die gegen das Verbot der Marktmanipulation verstießen, eine Geldbuße von bis zu einer Million Euro vor, so kann die BaFin hier nun bis zu fünf Millionen Euro Geldbuße verhängen. Zudem enthält das WpHG jetzt konkrete Vorgaben für Bußgelder gegen juristische Personen. Die neu eingefügten Absätze 4a und 4b regeln die Höhe von Bußgeldern bei Verstößen gegen Ge- und Verbote, die sich aus den Verordnungen ergeben. Somit befassen sich mit Absatz 4 und Absatz 6 nunmehr vier Absätze in § 39 WpHG mit unterschiedlichen Bußgeldrahmen.

§ 39 Absatz 4a WpHG sieht zwei beziehungsweise drei alternative Höchstbeträge vor, je nachdem, ob es sich um natürliche oder juristische Personen handelt. Zur Anwendung kommt jeweils der höchste dieser Beträge.

Gegen juristische Personen kann künftig sowohl bei vorsätzlichen als auch bei leichtfertigen Verstößen gegen die Verbote von Insidergeschäften und Marktmanipulation grundsätzlich eine Geldbuße von bis zu 15 Millionen Euro verhängt werden. Alternativ kann die BaFin eine umsatzbezogene Geldbuße verhängen, wenn diese höher ist. Sie darf bis zu 15 Prozent des Gesamtumsatzes des vorangegangenen Geschäftsjahrs betragen. § 39 Absatz 5 WpHG bestimmt im Detail, wie dieser zu berechnen ist. Ausschlaggebend ist der Gesamtumsatz, den das Unternehmen im Geschäftsjahr vor der Behördenentscheidung erzielt hat. Dazu werden die Posten im Jahresabschluss ermittelt, die zum Umsatz zählen. Bei konzernangehörigen Unternehmen ist auf den Umsatz des gesamten Konzerns abzustellen, da dieser eine größere Wirtschaftskraft besitzt und damit nach dem Willen des Gesetzgebers auch höhere Geldbußen möglich sein müssen. Steht der Jahres- oder Konzernabschluss des vorangegangenen Geschäftsjahrs (noch) nicht zur Verfügung, ist der des Vorjahrs maßgeblich. Damit besteht eine praktikable Lösung für den Fall, dass die BaFin kurz nach Ablauf eines Geschäftsjahrs und damit während der Aufstellungs- oder Prüfungsphase des Jahres- oder Konzernabschlusses eine Geldbuße verhängen muss. Steht auch für das Vorjahr kein Jahres- oder Konzernabschluss zur Verfügung, kann die BaFin den Gesamtumsatz schätzen.

Es gibt aber noch eine dritte Möglichkeit: Sowohl bei natürlichen als auch bei juristischen Personen ist eine Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bis zum Dreifachen des wirtschaftlichen Vorteils zu ahnden, der aus dem Verstoß gezogen wurde, wenn diese den gesetzlichen und den umsatzbezogenen Höchstbetrag übersteigt (mehrerlösbezogener Höchstbetrag). Erzielt beispielsweise eine börsennotierte Gesellschaft mit einem einschlägigen Gesamtumsatz von 100 Milliarden Euro durch Marktmanipulation, die von einer Leitungsperson zu verantworten ist, einen wirtschaftlichen Vorteil von 10 Millionen Euro, so beträgt der anzuwendende Bußgeldrahmen nach § 39 Absatz 4 a Satz 1 Nr. 1 WpHG 15 Milliarden Euro.

Ahndungsschwelle und -quoten

Hinzu kommt, dass die Ahndungsschwelle einer Ordnungswidrigkeit bei Insiderhandel und Marktmanipulation im WpHG nunmehr einheitlich von Vorsatz auf Leichtfertigkeit herabgesetzt wurde. Hintergrund ist, dass aus europäischer Sicht auch fahrlässige Verstöße sanktioniert werden müssen und alle Varianten des Marktmissbrauchs einem einheitlichen Sanktionsmechanismus unterliegen sollen. Einfache Fahrlässigkeit ist hingegen nicht sanktionsbewehrt ausgestaltet; der Referentenentwurf zum Finanzmarktnovellierungsgesetz vom Herbst 2015 hatte dies noch vorgesehen.

Nicht nur aufgrund der Normendichte erscheint es zweckmäßig, eine Übersicht über die bußgeldrechtlichen Neuerungen zu geben. Die Verhängung von Geldbußen als staatliche Reaktion auf Verstöße gegen kapitalmarktrechtliche Vorschriften hat in den letzten 20 Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Das wird nicht zuletzt daran deutlich, dass die Höhe der Geldbußen kontinuierlich gestiegen ist. Mit zunehmender Etablierung regulatorischer Vorgaben ist die Wertpapieraufsicht der BaFin außerdem von einer anfänglich nachsichtigeren Haltung gegenüber den Normadressaten zu einer höheren Ahndungsquote übergegangen. So waren zu Beginn des Jahres 1996 – ein Jahr nach Inkrafttreten des WpHG – 77 Ordnungswidrigkeitenverfahren bei der BaFin anhängig; bis Ende 1998 kamen 499 Verfahren neu hinzu. Von insgesamt 451 Verfahren abgeschlossenen Verfahren mündeten lediglich 62 in eine Geldbuße. Die Ahndungsquote lag somit bei 12,4 Prozent.

Gut 15 Jahre später – nämlich zwischen dem 1. Januar 2013 und dem 31. Dezember 2015 – wurden fast 1.577 Ordnungswidrigkeitenverfahren neu eröffnet und 1.380 Verfahren abgeschlossen. Die Ahndungsquote lag in diesem Zeitraum bei circa 37 Prozent, das heißt, es wurden in 511 Verfahren Geldbußen rechtskräftig verhängt. Die höchste Gesamtgeldbuße gegen eine Gesellschaft betrug 2015 3,25 Million Euro (Mitteilungspflicht), die höchste Einzelgeldbuße 215.000 Euro (Ad-hoc-Pflicht). Zwischen dem 1. Juli 2012 und dem 30. Juni 2015 richteten sich rund 85 Prozent der Verfahren ausschließlich gegen juristische Personen (sogenannte selbstständige Verfahren). Die Settlementquote belief sich in diesem Zeitraum auf gut 50 Prozent.

Öffentliche Bekanntmachung von Maßnahmen und Sanktionen

Ein weiteres Ziel der neuen Regelungen ist eine größere Transparenz im Hinblick auf Maßnahmen und Sanktionen. Nach § 40c WpHG waren Maßnahmen und Sanktionen wegen Verstößen gegen Transparenzpflichten schon bislang öffentlich bekannt zu machen. § 40d WpHG enthält nun auch sehr weitreichende Bekanntmachungspflichten wegen Verstößen gegen Verbote und Gebote der Marktmissbrauchsverordnung. Anlass dieser Vorgaben sind generalpräventive Erwägungen. Zum einen soll die Bekanntgabe von Sanktionsentscheidungen eine abschreckende Wirkung erzeugen. Zum anderen können die zuständigen Behörden die Marktteilnehmer so darüber unterrichten, welches Verhalten als Verstoß anzusehen ist.

Die Verhängung einer Geldbuße muss nach dem Willen des europäischen Gesetzgebers grundsätzlich bekannt gemacht werden. Die Bekanntmachung muss für mindestens fünf Jahre zugänglich bleiben. Sie soll unverzüglich nach Unterrichtung der betroffenen Person und ohne Rücksicht auf Bestands- oder Rechtskraft erfolgen. Die BaFin muss also mit der Bekanntmachung nicht warten, bis ihr Bußgeldbescheid bestandskräftig ist. Dies würde eine zeitnahe Information über abgeschlossene Bußgeldverfahren in vielen Fällen unmöglich machen, eine einheitliche und zusammenhängende Medienberichterstattung über das Bußgeldverfahren verhindern und die öffentliche Informationswirkung beeinträchtigen. Allerdings hat die BaFin in der Bekanntmachung darauf hinzuweisen, wenn ihre Entscheidung noch nicht bestands- oder rechtskräftig ist. Legt die betroffene Person einen Rechtsbehelf ein, so muss die BaFin die Bekanntmachung um einen Hinweis auf den Rechtsbehelf sowie um alle weiteren Informationen zum Rechtsbehelfsverfahren ergänzen.

Ein Ermessen ist nicht vorgesehen. Unter engen Voraussetzungen besteht aber die Möglichkeit, die Bekanntmachung aufzuschieben, zu anonymisieren oder gar nicht zu veröffentlichen, wenn es unverhältnismäßig wäre, die Identität der betroffenen Person bekannt zu geben oder wenn die Publikation die Stabilität oder laufende Ermittlungen gefährden würde. Wahre Äußerungen, auch wenn sie für den Betroffenen nachteilig sind, muss dieser grundsätzlich hinnehmen, wenn sie nicht seine Intim-, Privat- oder Vertraulichkeitssphäre betreffen, sondern die Sozialsphäre, insbesondere die wirtschaftliche Betätigung. Das Geheimhaltungsinteresse der Betroffenen tritt also – mit Rücksicht auf die Umstände des Einzelfalls – hinter die berechtigten Informationsinteressen der Öffentlichkeit zurück.

Strafurteile beziehungsweise Einstellungen von Verfahren gemäß §§ 153 und 153a Strafprozessordnung (StPO ) wegen eines Verstoßes gegen die Marktmissbrauchsverordnung sind hingegen nicht gemäß § 40d WpHG bekannt zu machen, da es sich dabei nicht um verwaltungsrechtliche Maßnahmen oder Sanktionen handelt.

Ausblick

Demnächst wird das Zweite Finanzmarktnovellierungsgesetz folgen. Der deutsche Gesetzgeber hat bis zum 3. Juli 2017 ein Umsetzungs- und Ausführungsgesetz zur Finanzmarktrichtlinie (Markets in Financial Instruments Directive II – MiFID II) und -verordnung (Markets in Financial Instruments Regulation – MiFIR) vorzulegen. Die Regelungen dieses Zweiten Finanzmarktnovellierungsgesetzes werden ab dem 3. Januar 2018 anwendbar sein.

Es wird voraussichtlich rund 50 weitere Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände einführen. Das Bußgeldregime des § 39 WpHG bleibt also weiter im Fluss.

Tabelle 1: Ausgestaltung der Bußgeldvorschriften

Tabelle 2: Bußgeldrahmen in § 39 WpHG