Die Gruppe der 20 größten Industrie- und Schwellenländer (G 20) hat bei ihrem Gipfeltreffen Anfang September in St. Petersburg die Fortschritte bei der Lösung des „Too Big to Fail“-Problems gewürdigt und zugleich weitere Maßnahmen in Auftrag gegeben, um noch bestehende Hindernisse abzubauen. Den Finanzstabilitätsrat FSB (Financial Stability Board) und die Standardsetzer forderten die G 20 auf, bis Ende 2014 Vorschläge zu erarbeiten, wie die Risiken für das Finanzsystem besser zu kontrollieren sind.

Fortschrittsbericht des FSB

Das FSB, das seit 2010 im Auftrag der G 20 ein Maßnahmenpaket zum Umgang mit systemrelevanten Finanzunternehmen erarbeitet, hatte für das Gipfeltreffen eine Bilanz der internationalen Fortschritte bei der Bekämpfung der systemischen Risiken erstellt, die von großen Finanzunternehmen ausgehen. In mehreren Bereichen sind Entwicklung und Umsetzung der Maßnahmen vorangekommen, wie etwa bei der Methodologie zur Bestimmung global systemrelevanter Banken (Global Systemically Important Banks – G-SIBs) und Versicherungsunternehmen (Global Systemically Important Insurers – G-SIIs) sowie bei der intensiveren Beaufsichtigung zum Beispiel durch erhöhte Anforderungen an interne Risikokontrollmechanismen und an das Berichtswesen. Die global systemrelevanten Banken haben, um ihre Verlusttragfähigkeit zu erhöhen, ihr hartes Kernkapital mittlerweile um rund 500 Milliarden US-Dollar aufgestockt. Marktteilnehmer sind nun einer geringeren Ansteckungsgefahr ausgesetzt, nachdem die Maßnahmen zur Abwicklung von standardisierten außerbörslichen Kontrakten durch zentrale Kontrahenten umgesetzt worden sind. Trotz dieser Fortschritte mahnt das FSB weitere Anstrengungen an, um systemische Risiken in den Griff zu bekommen.

Das FSB, das 2011 mit den Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions die Grundlage für die Sanierung und Abwicklung von systemisch relevanten Finanzunternehmen geschaffen hat, sieht nach der Auswertung eines ersten Quervergleichs der nationalen Umsetzung auch hier Fortschritte. Bis Ende 2013 wird das FSB die als Annexe zu den Key Attributes konzipierten spezifischen Leitlinien für den Versicherungssektor und die Marktinfrastrukturen finalisieren. Von seinen Mitgliedern fordert das FSB, die Key Attributes bis 2015 vollständig umzusetzen.

Definition: Too Big to Fail

Als „Too Big to Fail“ (zu groß, um zu scheitern) bezeichnet man Unternehmen, deren Insolvenz die Volkswirtschaft mit höheren Kosten belasten würde als ihre Rettung. Auf dem Finanzmarkt gelten nach Einschätzung des Finanzstabilitätsrats (FSB) derzeit 28 Banken und neun Versicherungsunternehmen als so groß, dass ihr Zusammenbruch das Finanzsystem gefährden würde. Der Begriff „Too Big to Fail“ wird oft auch stellvertretend verwendet für andere Eigenschaften, die Systemrelevanz ausmachen, wie „Too Complex to Fail“ (zu komplex, um zu scheitern) und „Too Interconnected to Fail“ (zu vernetzt, um zu scheitern).

Weitere Schritte

Im Bankensektor wird sich der Schwerpunkt der weiteren Arbeiten von den G-SIBs auf national systemrelevante Banken (Domestic Systemically Important Banks – D-SIBs) verlagern und auf der Ausgestaltung der D-SIB Rahmenwerke liegen. Da hier die nationalen Behörden einen größeren Gestaltungsspielraum haben, um die strukturellen Besonderheiten ihres Bankensektors zu berücksichtigen, wird das FSB primär darauf achten, dass die Unterschiede in der Ausgestaltung der nationalen Rahmenwerke nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

G-SIIs sollen ab 2019 erhöhte Anforderungen für ihre Verlusttragfähigkeit erfüllen, wenn sie bestimmten, besonders systemrelevanten Tätigkeiten nachgehen. Die Internationale Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden IAIS (International Association of Insurance Supervisors) soll, da noch kein global einheitliches Kapitalrahmenwerk existiert, im Auftrag der G 20 bis zu deren nächstem Gipfeltreffen 2014 eine einheitliche Bemessungsgrundlage vorlegen. Darauf soll dann die Entwicklung eines global einheitlichen Kapitalstandards für Versicherungsunternehmen aufbauen.

Weitere Schritte müssen nach Ansicht des FSB auch für systemrelevante Unternehmen, die nicht dem Banken- oder Versicherungssektor zuzuordnen sind, unternommen werden. Bis Ende 2013 will das FSB eine Methodologie zur Bestimmung dieser Unternehmen vorlegen.

Mit dem Ziel einer intensiveren und effektiveren Aufsicht fordert das FSB, Hindernisse beim Informationsaustausch in Aufsichtskollegien und Krisenmanagementgruppen zu beheben und die Data-Gaps-Initiative (siehe Infokasten), die den Informationsaustausch zwischen Aufsehern erleichtern soll, bis Ende 2014 umzusetzen. Mittlerweile wurde ein Datenzentrum bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) gegründet. An dieses werden G-SIBs künftig regelmäßig und auf Basis einheitlicher Formate Daten liefern, die es der Aufsicht ermöglichen sollen, ein besseres Bild darüber zu erhalten, wie die Institute untereinander vernetzt sind.

Data-Gaps-Initiative

Die Data-Gaps-Initiative kam auf Betreiben der G 20 zustande und umfasst 20 Empfehlungen, die der Finanzstabilitätsrat (FSB) und der Internationale Währungsfonds (IWF) im Auftrag der G 20 ausgearbeitet haben, um Informationslücken zu schließen, die sich im Zuge der Finanzkrise beim Datenaustausch zwischen Aufsichtsbehörden gezeigt haben.

EU-Abwicklungsrichtlinie

Die Europäische Union, die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA (European Banking Authority) und der deutsche Gesetzgeber haben sich in unterschiedlichem Maße mit den Key Attributes befasst.

Im Juni 2013 einigte sich der EU-Finanzministerrat auf einen Vorschlag für eine Richtlinie zur ­Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen. Sie wird voraussichtlich Ende 2013 veröffentlicht. Die Mitgliedstaaten müssen die Richtlinie innerhalb von zwölf Monaten nach deren Inkrafttreten umsetzen. Bis dahin soll die EBA auch die technischen Regulierungsstandards zu ­Szenarien, Inhalt und Bewertung der Sanierungspläne fertiggestellt haben. Entwürfe für solche Standards hatte die EBA bereits im Frühjahr zur öffentlichen Konsultation gestellt.

Für systemrelevante Versicherungsunternehmen, Zentrale Kontrahenten und Zentralverwahrer hat die Europäische Kommission Ende 2012 einen Regelungsvorschlag zur Sanierung und Abwicklung von Nicht-Banken zur Konsultation gestellt. Weitere regulatorische Schritte folgen voraussichtlich bis Jahresende.

Umsetzung in Deutschland

Die Umsetzung der Key Attributes des FSB für den Bankensektor ist in Deutschland ebenfalls weit fortgeschritten. Schon mit Inkrafttreten des Restrukturierungsgesetzes von 2011 hatte der Gesetzgeber wichtige Aspekte der Key Attributes vorweggenommen. Im Juni 2013 hat der deutsche Bundesrat dann das Gesetz zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen („Trennbankengesetz“) verabschiedet. Es legt unter anderem fest, wie Sanierungs- und Abwicklungspläne zu erstellen sind, und setzt damit einen zentralen Aspekt der EU-Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung bereits vor deren Inkrafttreten um. Die BaFin ist nach dem Trennbankengesetz nun befugt, Hindernisse, die der Abwicklungsfähigkeit eines Finanzunternehmens entgegen stehen, zu beseitigen. Im Herbst 2012 hat die BaFin zudem den Entwurf eines Rundschreibens zu Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan) konsultiert, welches sie voraussichtlich noch in diesem Jahr veröffentlicht. Weitere spezifische Anforderungen an G-SIBs und D-SIBs sind ebenfalls schon national umgesetzt: So sind beipielsweise die Grundlagen für den Kapitalpuffer, den G-SIBs und D-SIBs ab Januar 2016 vorhalten müssen, um höhere Verluste absorbieren zu können, bereits in den neu gefassten § 10 des Kreditwesengesetz (KWG) aufgenommen worden.

Einige zentrale Vorgaben des FSB zur Stärkung der Finanzmarktinfrastrukturen sind bereits über das Trennbankengesetz sowie über die EU-Verordnung über OTC-Derivate, Zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister (EMIR) national umgesetzt worden.