Globale Entwicklungen

Auf globaler Ebene trat vor gut zwölf Jahren das Forum für Finanzstabilität FSF (Financial Stability Forum) auf die Bühne. Das FSF, bei dem sich hochrangige Vertreter nationaler Ministerien, Zentralbanken und Aufsichtsbehörden der G-7-Staaten trafen, galt als der Knotenpunkt der internationalen Standardsetzergremien. Das in Basel bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) ansässige FSF wurde 1999 unter anderem unter dem Eindruck der Asienkrise gegründet – mit dem Ziel, den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit der Finanzaufseher weltweit zu verbessern und so das globale Finanzsystem stabiler zu machen.

Aufgabe des FSF war es, das internationale Finanzsystem auf seine Risikoanfälligkeit hin zu überwachen, eventuellen Handlungsbedarf zu identifizieren und die Kooperation der verschiedenen für Finanzstabilität verantwortlichen Behörden zu fördern. Das FSF hat bereits in seinem Gründungsjahr eine Sammlung von zwölf Standards zusammengestellt, die es als wesentliche Elemente eines funktionsfähigen Finanzsystems betrachtete. Die Standards, die noch heute die Grundlage der internationalen Finanzregulierung bilden, decken die drei Felder makroökonomische Politik und Transparenz, Finanzaufsicht und Regulierung sowie institutionelle und Marktinfrastruktur ab.

Vom FSF zum FSB

Da das FSF keine unmittelbare Weisungsbefugnis gegenüber anderen Gremien hatte und seine Ziele nicht in vollem Umfang verfolgen konnte, wurde es 2009 auf dem G-20-Gipfel in London – unter dem Eindruck der globalen Finanzkrise – zum Financial Stability Board (FSB) aufgewertet. Der Schritt vom FSF zum FSB ging mit einem enormen Aufgabenzuwachs einher.

Das FSB setzt sich, wie sein Vorgänger FSF, aus hochrangigen Vertretern von Finanzministerien, Zentralbanken und Aufsichtsbehörden zusammen. Neben Vertretern der G-20-Länder und Spaniens sind auch die Europäische Kommission, die internationalen Standardsetter wie der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht BCBS (Basel Committee on Banking Supervision), die Internationale Vereinigung der Versicherungsaufseher IAIS (International Association of Insurance Supervisors) und die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden IOSCO (International Organization of Securities Commissions) sowie bedeutende Finanzinstitutionen wie der Internationale Währungsfonds (IWF), die Weltbank, die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) und die Europäische Zentralbank (EZB) im FSB vertreten.

Das bei der BIZ in Basel ansässige FSB hat die Aufgabe, die Stabilität des Finanzsystems durch Informationsaustausch und Kontrolle zu fördern. Im FSB wird über Themen diskutiert, die für die Finanzstabilität von grundlegender systemischer Bedeutung sind. Diese Themen müssen die Aufsicht nicht immer unmittelbar betreffen, sondern können auf sie auch nur mittelbare Auswirkungen haben. Das FSB koordiniert zudem die Arbeiten der nationalen Aufsichtsbehörden und der internationalen Standardsetter. Eine weitere Aufgabe des FSB ist es zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten die verschiedenen internationalen Standards einhalten. Dazu werden Peer Reviews bzw. thematische Reviews durchgeführt.

Europäische Aufsichtsstruktur

Auch die europäische Aufsichtsstruktur hat sich in den vergangenen zehn Jahren verändert. Der „Ausschuss der Weisen“ unter Vorsitz von Baron Alexandre Lamfalussy schlug am 15. Februar 2001 eine Reihe von Reformmaßnahmen vor, deren Kern ein vierstufiges Gesetzgebungsverfahren war, das seither unter der Bezeichnung Lamfalussy-Verfahren bekannt ist.

Das Lamfalussy-Verfahren

Ziel des Lamfalussy-Verfahrens war es, den EU-Gesetzgebungsprozess zu beschleunigen, ihn transparenter zu machen und für Konvergenz bei der Anwendung der europäischen Regelungen zu sorgen. 2002 billigte der Rat der Europäischen Union das Verfahren für den Bereich Wertpapiere. Die Europäische Kommission dehnte es 2003 auf den gesamten EU-Finanzsektor aus (Banken, Versicherungen und die betriebliche Altersversorgung).

Auf Stufe 1 (Level 1) des vierstufigen Verfahrens erließen der Rat und das Europäische Parlament im Mitentscheidungsverfahren Rahmenrichtlinien, die die Grundlagen eines Gesetzesvorhabens regeln. Die Kommission arbeitete dann auf Stufe 2 die technischen und detaillierten Durchführungsbestimmungen aus. Unterstützt wurde sie von vier Fachausschüssen, in denen Vertreter der Finanzministerien der EU-Mitgliedstaaten vertreten waren (Komitologieverfahren).

Die auf Stufe 3 angesiedelten Ausschüsse der nationalen Aufsichtsbehörden, in denen die BaFin vertreten war, berieten unter anderem die Kommission in technischen Fragen, die sich im Gesetzgebungsverfahren auf den ersten beiden Stufen ergaben (Abbildung 1). Bei den drei Ausschüssen handelte es sich um den Ausschuss der Europäischen Bankaufsichtsbehörden CEBS (Committee of European Banking Supervisors), den der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung CEIOPS (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors) und den Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden CESR (Committee of European Securities Supervisors). Auf Stufe 4 fand die Überwachung der Durchsetzung der Maßnahmen aus Stufe 1 und Stufe 2 statt.

Abbildung 1: Die Europäische Aufsichtsstruktur bis Ende 2010

Die Europäische Aufsichtsstruktur bis Ende 2010

BaFin

Vorschläge der De-Larosière-Gruppe

Im Zuge der Finanzkrise beauftragte 2008 EU-Kommissionschef José Manuel Barroso den früheren IWF-Chef und ehemaligen Gouverneur der französischen Notenbank, Jacques de Larosière, mit einer Expertengruppe Empfehlungen zur künftigen Regulierung und Beaufsichtigung der europäischen Finanzmärkte auszuarbeiten.

Die neue europäische Finanzaufsicht

Basierend auf den 31 Empfehlungen der Gruppe um Jacques de Larosière, die im Februar 2009 veröffentlicht wurden, entstand schon zu Beginn des Jahres 2011 eine neue europäische Aufsichtsstruktur: das Europäische System der Finanzaufsicht ESFS (European System of Financial Supervisors). Das ESFS besteht aus drei Europäischen Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities – ESAs): der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA (European Securities and Markets Authority), der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde EBA (European Banking Authority) und der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority). ESMA, EBA und EIOPA (siehe Abbildung 2) lösten die drei Level-3-Gremien CESR, CEBS und CEIOPS ab. Als makroprudenzielle Aufsicht ist zudem der Europäische Ausschuss für Systemrisiken ESRB (European Systemic Risk Board) etabliert worden. Beide Aufsichtssäulen, die mikroprudenzielle und die makroprudenzielle, sollen eng kooperieren und sich gegenseitig mit relevanten Informationen versorgen.

Abbildung 2: Die Europäische Aufsichtsstruktur seit 2011

Die Europäische Aufsichtsstruktur seit 2011

BaFin

Die kurze Zeit zwischen der Veröffentlichung des De-Larosière-Berichts und dem Start des ESFS zeigt, mit welch großem Einsatz die europäischen Institutionen an der Schaffung einer verbesserten EU-Finanzaufsicht gearbeitet haben – trotz der zum Teil stark voneinander abweichenden Positionen der beiden europäischen Gesetzgeber, des Rates und des Europäischen Parlaments. Während das Parlament zwischenzeitlich mit einer zentralen europäischen Aufsichtsbehörde mit weitreichenden Kompetenzen liebäugelte, wollte der Rat direkte Aufsichtsbefugnisse möglichst nicht auf die europäische Ebene übertragen, auch wegen der damit unter Umständen verbundenen fiskalischen Auswirkungen. Angesichts der Finanzkrise sahen jedoch beide, Parlament und Rat, die Notwendigkeit, eine effektive Finanzaufsicht für den Binnenmarkt zu schaffen. So einigten sie sich am 22. September 2010 auf die Gründung des ESFS.

Mikroprudenzielle Aufsicht durch die drei ESAs

Die laufende Aufsicht findet – mit Ausnahme der Aufsicht über Ratingagenturen, welche von ESMA durchgeführt wird – nach wie vor auf nationaler Ebene statt. ESMA, EBA und EIOPA sollen für eine größere Harmonisierung und kohärentere Anwendung von Vorschriften auf Finanzinstitute und -märkte in der Union zuständig sein und sich auch beispielsweise auf dem Gebiet der Finanzinnovationen und des Verbraucherschutzes betätigen.

Kompetenzen und Befugnisse

Den ESAs stehen zahlreiche Kompetenzen und Befugnisse zu. In der laufenden Aufsicht haben sie vorwiegend koordinierende Aufgaben, jedoch gelten die europäischen Behörden als zuständige Aufsichtsbehörden und sind mit entsprechenden Teilhabe- und Mitspracherechten ausgestattet, etwa in den Aufsichtskollegien. Die ESAs können unter bestimmten Voraussetzungen auch verbindliche Entscheidungen gegenüber nationalen Behörden und Finanz-instituten treffen.

Zentrale Kompetenz der EU-Aufsichtsbehörden ist die Vereinheitlichung der Finanzaufsicht in der Europäischen Union mit de jure oder zumindest de facto verbindlichen Instrumenten. Auch dies ist ein wesentlicher Unterschied zu den drei Vorgängerinstitutionen.

Die ESAs können, soweit dies in den Richtlinien oder Verordnungen zur Finanzaufsicht vorgesehen ist, verbindliche technische Regulierungs- und Durchführungsstandards entwickeln und selbst Leitlinien und Empfehlungen erlassen. Die Standards regeln technische Fragen der EU-Rechtsanwendung und beinhalten keine strategischen oder politischen Entscheidungen. Sie treten erst dann in Kraft, wenn die EU-Kommission sie erlassen hat. Leitlinien und Empfehlungen haben zwar grundsätzlich einen rechtlich unverbindlichen Charakter. Doch wenn die Adressaten sie nicht beachten, müssen sie dies angemessen begründen (Comply-or-Explain-Mechanismus).

EBA, EIOPA und ESMA sollen zudem eine führende Rolle in der Förderung von Transparenz, Einfachheit und Fairness auf dem Markt für Verbraucher-Finanzprodukte und -Dienstleistungen übernehmen. Grundsätzlich besteht hierbei die Aufgabe der ESAs darin, diesen Markt zu analysieren, zu koordinieren und zu überwachen. Allerdings können die EU-Aufsichtsbehörden auch vor Finanztätigkeiten warnen, falls eine erhebliche Bedrohung für die Stabilität des Finanzsystems entsteht. In bestimmten Fällen – sie sind in den jeweiligen Richtlinien festgelegt – und in Krisensituationen können die Behörden sogar Finanztätigkeiten beschränken oder gänzlich verbieten, falls die ordnungsgemäße Funktionsweise und die Integrität der Finanzmärkte oder die Stabilität des Finanzsystems gefährdet werden.

Konkrete Durchgriffsbefugnisse der ESAs

Konkrete aufsichtliche Befugnisse können die ESAs als ultima ratio wahrnehmen, wenn europäisches Recht verletzt wird, außerdem in Krisenfällen und bei Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden in grenzübergreifenden Fällen. Missachtet eine nationale Behörde EU-Recht, dazu zählen auch technische Standards, oder versäumt sie es sicherzustellen, dass ein Finanzinstitut dem EU-Recht genügt, können EBA, EIOPA und ESMA ein vierstufiges Verfahren initiieren. Auf der ersten Stufe wird die Angelegenheit untersucht, woraus auf Stufe 2 eine Empfehlung resultieren kann, das EU-Recht einzuhalten. Es folgen auf Stufe 3 eine „förmliche Stellungnahme“ der Europäischen Kommission und unter bestimmten Voraussetzungen auf Stufe 4 eine direkte Entscheidung gegenüber dem betroffenen Finanzinstitut, falls die nationale Behörde nicht schon auf einer früheren Stufe dazu gebracht werden kann, europarechtliche Vorschriften einzuhalten oder durchzusetzen.

Auch in Krisenfällen haben die drei Behörden abgestufte Befugnisse. Zunächst können sie von den nationalen Aufsichtsbehörden Maßnahmen verlangen. Bleiben diese untätig, können die ESAs unter bestimmten Voraussetzungen eine direkte Entscheidung gegenüber einem Finanzinstitut treffen. Dazu muss der Rat in Abstimmung mit der EU-Kommission und dem ESRB den Krisenfall festgestellt haben. Dritter und letzter Anwendungsfall für aufsichtliche Entscheidungen der europäischen Aufsichtsbehörden ist die Beilegung von Streitigkeiten zwischen zwei oder mehreren nationalen Aufsichtsbehörden. In den durch sektorale Richtlinien festgelegten Fällen steht ein dreistufiges Verfahren zur Verfügung. Es beginnt mit der Vermittlung zwischen den Streitparteien, denen man eine Frist für eine Einigung setzt. Bleibt dieser Schritt ergebnislos, können die europäischen Aufsichtsbehörden gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden eine Entscheidung treffen. Erst wenn diese nicht umgesetzt wird, können die ESAs als letzten Schritt eine direkte Entscheidung gegenüber einem Finanzinstitut treffen.

Makroprudenzielle Aufsicht

Der ESRB ist bei der EZB in Frankfurt am Main angesiedelt. Der Präsident der EZB ist zugleich auch Vorsitzender des ESRB und vertritt dieses nach außen. Zentrales Beschlussorgan ist der Verwaltungsrat, an dessen Sitzungen als stimmberechtigte Mitglieder unter anderem der Präsident und der Vizepräsident der EZB, die Präsidenten der nationalen Zentralbanken, ein Mitglied der EU-Kommission, die Vorsitzenden von ESMA, EBA und EIOPA sowie die Vorsitzenden der beratenden Fachausschüsse teilnehmen. Zwar nehmen auch hochrangige Vertreter der zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden an den Sitzungen teil, jedoch haben sie – ebenso wie der Vorsitzende des Wirtschafts- und Finanzausschusses – kein Stimmrecht.

Fachliche Unterstützung erhält der Verwaltungsrat durch einen Beratenden Wissenschaftlichen Ausschuss, einen Beratenden Fachausschuss sowie einen Lenkungsausschuss. Die EZB stellt das Sekretariat zur Verfügung.

Abwendung von Systemrisiken

Der ESRB soll insbesondere makroökonomische Entwicklungen beobachten und Systemrisiken für die Finanzstabilität in der Europäischen Union abwenden oder eindämmen. Für diese Zwecke kann der ESRB erforderliche Informationen erheben und auswerten. Es kann Systemrisiken nach Priorität ermitteln und einordnen. Werden dabei signifikante Risiken für die Finanzstabilität festgestellt, so kann der ESRB Warnungen und gegebenenfalls Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen beschließen. Sowohl Warnungen als auch Empfehlungen können allgemeiner oder spezifischer Art sein. Sie können sich an die EU insgesamt, an einen oder mehrere Mitgliedstaaten oder an eine oder mehrere europäische oder nationale Aufsichtsbehörden richten. Der ESRB kann auch Empfehlungen zu einschlägigen EU-Rechtsvorschriften an die EU-Kommission richten. Grundsätzlich werden die Warnungen und Empfehlungen vertraulich behandelt und gelangen nicht an die Öffentlichkeit. Allerdings kann der Verwaltungsrat des ESRB von Fall zu Fall beschließen, dass eine Warnung oder Empfehlung veröffentlicht wird.

Der ESRB hat keine Möglichkeit, seine Empfehlungen zwangsweise gegenüber dem Adressaten durchzusetzen. Was wirkt, ist – ähnlich wie bei den Leitlinien und Empfehlungen der ESAs – allein der politische Druck, die Warnungen und Empfehlungen zu beachten. Der Adressat muss dem ESRB und dem Rat mitteilen, wie er die Empfehlung umzusetzen gedenkt, oder aber angemessen rechtfertigen, warum er sie nicht umgesetzt hat. Stellt der ESRB fest, dass eine Empfehlung nicht befolgt worden ist und der Adressat keine angemessene Begründung für sein Nichthandeln gegeben hat, setzt er diesen, den Rat und gegebenenfalls die betroffene europäische Finanzaufsichtsbehörde davon in Kenntnis. Dabei gelten besondere Geheimhaltungsvorschriften.