Sehr geehrte Damen und Herren,

im Rahmen meines gesetzlichen Auftrages beabsichtige ich, gemäß § 10e Abs. 9 KWG einen aus hartem Kernkapital bestehenden Kapitalpuffer für systemische Risiken (SyRB) in Höhe von 4,5 Prozent anzuordnen, soweit dieser sich auf Risikopositionen bezieht, die in Norwegen belegen sind. Der angeordnete Kapitalpuffer soll von den Instituten angewendet werden, deren in Norwegen belegene risikogewichtete Risikopositionen einen Schwellenwert von 5 Milliarden norwegischen Kronen (NOK) überschreiten.

Gemäß § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) gebe ich den Beteiligten hiermit vorab Gelegenheit, sich bis zum

30. Oktober 2023

zu der geplanten Maßnahme, auch per E-Mail unter der E-Mail-Adresse SyRB@bafin.de, zu äußern.

Nach Ablauf der Frist werde ich über den Erlass der Maßnahme entscheiden.

Die von mir beabsichtigte Maßnahme soll folgenden Inhalt haben:

„Allgemeinverfügung:

1. Mit Wirkung zum 31. Dezember 2023 ordnet die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (nachfolgend: „Bundesanstalt“) gemäß § 10e Absatz 9 des Kreditwesengesetzes (KWG) den in Norwegen angeordneten, aus hartem Kernkapital bestehenden Kapitalpuffer für systemische Risiken in Höhe von 4,5 Prozent an, soweit dieser sich auf Risikopositionen bezieht, die in Norwegen belegen sind. Der angeordnete Kapitalpuffer für systemische Risiken ist von den Instituten anzuwenden, deren in Norwegen belegene risikogewichtete Risikopositionen einen Schwellenwert von 5 Milliarden norwegischen Kronen (NOK) überschreiten. Eine Umrechnung der Risikopositionen, die nicht bereits auf NOK lauten, ist zu dem Referenzkurs vorzunehmen, der an dem für die COREP-Meldung maßgeblichen Stichtag festgestellt worden ist (Euro-Referenzkurs) - (Wesentlichkeitsschwelle).

2. Die Anordnung unter Ziffer 1 gilt für Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b des Kreditwesengesetzes (KWG) sowie für Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10e Absatz 1 Satz 1 bis 3 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und für Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in § 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG genannten Unternehmen unter den dort jeweils genannten Voraussetzungen.

3. Diese Allgemeinverfügung wird gemäß § 41 Absatz. 3 und 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in Verbindung mit § 17 Absatz 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG), in Verbindung mit § 10e Absatz 7 Kreditwesengesetz öffentlich bekannt gemacht und gilt mit dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag (Bekanntgabezeitpunkt) als bekannt gegeben.

4. Diese Allgemeinverfügung ergeht unter dem Vorbehalt des Widerrufs gemäß § 36 Absatz 2 Nr. 3 VwVfG.

Begründung

A. Sachverhalt

1. Festsetzung eines Systemrisikopuffers in Norwegen

In Norwegen hatte das Finansdepartementet (das norwegische Finanzministerium) erstmalig im Jahr 2019 einen Systemrisikopuffer mit unterschiedlichen Einführungsfristen für Institute, die die Eigenmittelanforderungen nach dem Kreditrisikostandardansatz (KSA) und dem auf internen Beurteilungen basierenden Ansatz (IRB-Ansatz) ermitteln, festgesetzt. Am 16.12.2022 hat das norwegische Finansdepartementet dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) angezeigt, dass der Systemrisikopuffer mit verlängerten Einführungsfristen neu festgesetzt wird. Dies hat zur Folge, dass der Systemrisikopuffer in der Höhe unverändert auf 4,5 % festgesetzt bleibt und ab dem 31.12.2023 einheitlich für alle Institute gilt.

In der Anzeige an den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) vom 16.12.2022 wurde gleichzeitig empfohlen, die bei der erstmaligen Einführung angewandte Wesentlichkeitsschwelle für die Reziprozität des norwegischen SyRB bei einem risikogewichteten Forderungsbetrag von 32 Mrd. NOK auf 5 Mrd. NOK zu senken.

Die norwegischen makroprudenziellen Aufsichtsbehörden haben drei strukturelle Schwachstellen festgestellt, die zur Festsetzung des Puffers führen:

i) hohe Verschuldung vieler Haushalte,
ii) hohes Bankengagement bei gewerblichen Immobilien (CRE) und
iii) enge Verflechtung der Banken, dadurch dass von anderen norwegischen Banken ausgegebene gedeckte Schuldverschreibungen einen erheblichen Teil der Liquiditätsreserven der dortigen Banken ausmachen.

Die hohe Verschuldung vieler Haushalte ist die wichtigste strukturelle Schwachstelle im norwegischen Finanzsystem. Die Verschuldung der Haushalte liegt nahe an einem historisch hohen Niveau und ist im Vergleich zu anderen Ländern hoch.

Die Verschuldung der privaten Haushalte in Norwegen spiegelt größtenteils die gestiegenen Immobilienpreise und einen hohen Anteil an Wohneigentum wider. Eine hohe Verschuldung macht Haushalte anfällig für Einkommensverluste, höhere Zinsen oder sinkende Immobilienpreise. Wenn viele Haushalte den Konsum stark reduzieren, werden die Gewinne der Unternehmen beeinträchtigt und Banken können höhere Verluste aus Unternehmensengagements erleiden. Dies stellt ein Risiko für das Finanzsystem dar und kann einen Abschwung der norwegischen Wirtschaft verstärken. Ein starker Rückgang der Immobilienpreise kann auch zu erheblichen Bankverlusten bei notleidenden Wohnungsbauhypotheken von Haushalten mit einem hohen Verschuldungsgrad führen. Die Verschuldung der Haushalte ist ungefähr auf dem gleichen Niveau wie vor der Pandemie.

Das Engagement der Banken bei Gewerbeimmobilien ist hoch. Die Kreditvergabe der Banken für Gewerbeimmobilien macht etwa die Hälfte der gesamten Unternehmenskredite aus. Erfahrungen aus Bankenkrisen in Norwegen und im Ausland haben gezeigt, dass Verluste bei Krediten von Gewerbeimmobilien ein wichtiger Faktor für Solvenzprobleme im Bankensektor waren. Der CRE-Anteil am Engagement der Banken war in den letzten Jahren stabil.

Gedeckte Schuldverschreibungen, die von anderen norwegischen Banken begeben werden, machen einen erheblichen Teil der Liquiditätsreserven der Banken aus. Dies impliziert, dass Probleme bei einer Bank leichter auf andere Banken übergreifen können. Bei gleichzeitigen Notverkäufen von Covered Bonds durch mehrere Banken können die Kurse stark fallen. Den Banken entstehen dann Verluste und der Wert der Liquiditätsportfolios der Banken wird reduziert, wodurch sie weniger in der Lage sind, Liquiditätsproblemen standzuhalten. Der Anteil von Covered Bonds an den Liquiditätsreserven der Banken ist in den letzten Jahren gesunken. Gleichzeitig haben sich die Pfandbriefbestände der Banken kaum verändert.

Andere strukturelle Schwachstellen wurden ebenfalls berücksichtigt. Banken stellen einen großen Teil der Haushalts- und Unternehmenskredite und sind daher wichtig für die norwegische Wirtschaft. Darüber hinaus ist der Bankensektor konzentriert und der Unternehmenssektor durch einen geringen Diversifikationsgrad gekennzeichnet.

Die vorstehende Begründung der Schwachstellen kann auch in der norwegischen Anzeige des Systemrisikopuffers beim ESRB, in englischer Sprache eingesehen werden.¹

Aufgrund der durch das Finansdepartementet in Norwegen angezeigten Schwachstellen im norwegischen Finanzsystem können Schocks schwerwiegendere Folgen für das norwegische Finanzsystem und die dortige Wirtschaft haben. Der Kapitalpuffer für systemische Risiken trägt dazu bei, dass Banken über ausreichend Kapital verfügen, um zukünftige Abschwünge besser zu überstehen.
Die norwegische Maßnahme verfolgt das Ziel, die inländische Finanzstabilität in Norwegen zu fördern, indem sie die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems sichert und gewährleistet, dass die Banken trotz der strukturellen Schwachstellen und potenzieller Verluste weiterhin angemessen kapitalisiert sind.

2. Maßnahmen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken

Am 16.12.2022 hat Norwegen die Neufestsetzung des Systemrisikopuffers dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) angezeigt und um freiwillige reziproke Anwendung nach ESRB-Empfehlung 2015/2 in den Mitgliedstaaten des EWR gebeten. Entsprechend des Ersuchens des Finansdepartementet soll die Wesentlichkeitsschwelle für die gegenseitige Anerkennung des Systemriskopuffers auf Risikopositionen in Höhe von 5 Mrd. NOK festgesetzt werden.

Norwegen hat den ESRB aufgefordert, eine Empfehlung an andere Mitgliedstaaten auszusprechen, um die Maßnahme zu erwidern. Institute mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten sind in erheblichem Umfang auf dem norwegischen Kreditmarkt engagiert und sollten den gleichen Anforderungen wie norwegische Institute unterliegen.

Kredite von Filialen von Banken aus anderen nordischen Ländern machen etwa ein Drittel des norwegischen Bankkreditmarktes aus. In einem integrierten Finanzsystem wie dem nordischen Bankenmarkt ist eine starke politische Koordinierung erforderlich, um die Wirksamkeit der nationalen makroprudenziellen Maßnahmen zu gewährleisten. Eine koordinierte Beurteilung, unter Beachtung der Zuständigkeit der nationalen Behörden, welche makroprudenziellen Maßnahmen angesichts nationaler Schwachstellen für die Finanzstabilität erforderlich sind, ist von gemeinsamem Interesse. Reziprozität wird von entscheidender Bedeutung sein, um regulatorische Arbitrage zu vermeiden und sicherzustellen, dass die Verlustabsorptionsfähigkeit der ausländischen Institute mit ihrem Risikoengagement auf dem norwegischen Markt übereinstimmt.

Bereits bei der erstmaligen Festsetzung des Systemrisikopuffers empfahl der ESRB eine reziproke Anwendung des norwegischen Kapitalpuffers für systemische Risiken auf 4,5 Prozent für alle Engagements in Norwegen. Diese prozentuale Pufferhöhe wird mit der am 16.12.2022 angezeigten Neufestsetzung beibehalten.

Die Wesentlichkeitsschwelle für die reziproke Anwendung der erstmaligen Puffer-Anforderung von 4,5 Prozent wurde damals auf einen risikogewichteten Forderungsbetrag von 32 Mrd. NOK festgelegt. Dies entsprach einem Prozent des Gesamtrisikos. Der Schwellenwert basierte auf allgemeinen Leitlinien des ESRB-Handbuchs zur Operationalisierung der makroprudenziellen Politik, in dem festgelegt ist, dass ein Mitgliedstaat bei der Kalibrierung der Wesentlichkeitsschwelle 1 % des Gesamtrisikos als Ausgangswert verwenden kann. Der 1-Prozent-Wert ist daher ein allgemeiner Ausgangspunkt für die Bewertung von Reziprozitätsschwellen für verschiedene makroprudenzielle Maßnahmen in der EWR-Gesetzgebung, einschließlich höherer Risikogewichte, höherer LGDs und Maßnahmen im „Flexibilitätspaket“ von Artikel 458 CRR.

Das Finansdepartementet hat die Wesentlichkeitsschwelle für den norwegischen SyRB neu bewertet und ist der Ansicht, dass es aufgrund des stark integrierten Bankenmarktes mit einem hohen Anteil an grenzüberschreitendem Geschäft eine niedrigere Wesentlichkeitsschwelle als den allgemeinen Ausgangswert von 1 Prozent geben sollte.

Das norwegische Finansdepartementet spricht sich deshalb dafür aus, abweichend von den Regelungen für inländische Banken bei den Risikopositionen der ausländischen Banken eine Wesentlichkeitsschwelle für die reziproke Anwendung des norwegischen SyRB bei Risikopositionen von 5 Mrd. NOK vorzusehen.

In Reaktion auf die norwegische Bitte hat der ESRB am 6. März 2023 eine Empfehlung (ESRB 2023/1) zur freiwilligen reziproken Anwendung herausgegeben. Der ESRB schließt sich darin der Argumentation Norwegens dahingehend an, dass Ausweichreaktionen zu grenzüberschreitenden Kreditgebern möglich sind und empfiehlt daher die reziproke Anwendung der Maßnahmen in solchen Staaten, in denen obige Wesentlichkeitsschwelle überschritten wird.

Das aufsichtliche Meldewesen indiziert, dass die entsprechenden Exposures einzelner deutscher Kreditinstitute die von Norwegen vorgeschlagene und vom ESRB befürwortete Wesentlichkeitsschwelle von 5 Milliarden NOK überschreiten.

B. Rechtliche Würdigung (Voraussetzungen der Allgemeinverfügung)

Die BaFin kann gemäß § 10e Absatz 9 Kreditwesengesetz (KWG) einen Kapitalpuffer für systemische Risiken, der in einem anderen Staat des Europäischen Wirtschaftsraums angeordnet wurde, anerkennen. Durch diese Allgemeinverfügung erfolgt dies für den norwegischen Systemrisikopuffer. Hierzu ordnet sie aufgrund von § 10e Absatz 9 Satz 2 KWG an, dass alle deutschen Institute oder Arten oder Gruppen von Instituten den in Norwegen angeordneten Kapitalpuffer für systemische Risiken für dortige Risikopositionen anzuwenden haben, soweit die in der Verfügung festgelegte Wesentlichkeitsschwelle überschritten wird.

Die beabsichtigte Entscheidung hat die BaFin am 16. Oktober 2023 auf ihrer Website veröffentlicht. Zu der beabsichtigten Allgemeinverfügung hat die BaFin vom 16. Oktober 2023 bis zum 30. Oktober 2023 ein Anhörungsverfahren durchgeführt. [Beteiligte haben sich nicht geäußert.] [Im Rahmen der Anhörung wurden folgende Anmerkungen vorgebracht: …].

1. Anerkennung und Anordnung der Anwendung des norwegischen Systemrisikopuffers aufgrund § 10e Abs. 9 KWG

a) Vergleichbarkeit der Maßnahme Norwegens mit deutschem Recht aufgrund der gemeinsamen Regelungen der Art. 133 und 134 der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (Eigenkapitalrichtlinie – CRD IV).

Die BaFin erkennt die norwegische Maßnahme gemäß § 10e Absatz 9 KWG an. Die norwegische Maßnahme und die deutsche Anerkennung beruhen auf der Umsetzung der gemeinsamen harmonisierten Rechtsgrundlage des Art. 133 und 134 CRD IV. Daher fällt die norwegische Maßnahme in den Anwendungsbereich des § 10e Abs. 9 KWG.

b) Ermessensausübung bei Anerkennung und Anordnung

Die BaFin teilt die Auffassung des Finansdepartementet und des ESRB, dass aufgrund der von dem Finansdepartementet dargelegten Analysen und Ausführungen Risiken für die Kreditinstitute ausgehen, die in diesem Markt engagiert sind und dort Kredite vergeben. Ferner hält die BaFin die Wesentlichkeitsschwelle in Höhe von 5 Milliarden NOK aus der Empfehlung ESRB/2023/1 für angemessen. Die Anwendung des Schwellenwerts vermeidet einerseits unverhältnismäßige Implementierungskosten bei Instituten, die – gemessen an der Gesamtgröße des norwegischen Kreditmarkts - geringe Kreditengagements haben. Andererseits bewirkt sie, dass Institute mit dort verhältnismäßig hohen Kreditengagements, die den strukturellen Schwachstellen im norwegischen Finanzsystem stärker ausgesetzt sind, von der Maßnahme erfasst werden.

Der sich auf die norwegischen Risikopositionen beziehende Systemrisikopuffer wird mit Wirkung zum 31.12.2023 angeordnet. Damit wird sichergestellt, dass der Systemrisikopuffer ab diesem Zeitpunkt einheitlich in Norwegen und der Bundesrepublik Deutschland angewandt wird.

Die Anerkennung zur reziproken Anwendung norwegischen Systemrisikopuffers und die Anordnung sind auch verhältnismäßig.

Zunächst ist der vorliegende Anwendungsrechtsakt geeignet um sicherzustellen, dass deutsche Institute, die nicht originär dem norwegischen Systemrisikopuffer unterliegen, von der Maßnahme erfasst werden.

Aufgrund der Allgemeinverfügung findet der norwegische Systemrisikopuffer von 4,5 % auf deutsche Institute Anwendung, deren Risikopositionen im Sinne dieser Maßnahme mindestens eine Summe von 5 Mrd. NOK aufweisen. Dies führt dazu, dass deutsche Institute mit Risikopositionen in materieller Höhe, welche nicht originär von der norwegischen Maßnahme betroffen sind, jedoch direkt grenzüberschreitend oder mittels Zweigniederlassungen im norwegischen Markt tätig sind, die Maßnahme nicht umgehen können. Zudem stärkt die reziproke Anwendung der Maßnahme für den Fall eines Abschwungs der norwegischen Wirtschaft die Resilienz deutscher Kreditinstitute, deren Kreditengagements bereits oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle liegen. Dies fördert gleiche Marktverhältnisse (Level-Playing-Field), trägt zur Verhinderung von Aufsichtsarbitrage bei und verleiht der norwegische Maßnahme somit zusätzliche Wirkung. Hiermit wird grundsätzlich ein Beitrag zur Risikoreduktion grenzüberschreitender Kreditvergaben und zur Finanzstabilität geleistet.

Ein milderes Mittel ist nicht erkennbar. Insofern ist der vorstehende Anwendungsrechtsakt auch erforderlich.

Der Anwendungsrechtsakt ist auch angemessen, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne, insbesondere da die nach der Empfehlung des ESRB (ESRB/2023/1 – dort Tz. 9) maximal zulässige Wesentlichkeitsschwelle von 5 Mrd. NOK voll ausgeschöpft wird.

Mit der reziproken Anwendung entspricht die BaFin zudem der Empfehlung des ESRB. Die BaFin ist Mitglied im Europäischen Finanzaufsichtssystem (ESFS), so dass Empfehlungen des dort ebenfalls verankerten ESRB für das Aufsichtshandeln der BaFin eine gewichtige Rolle spielen.

Da für die betroffenen Kreditinstitute das Kreditgeschäft nicht insgesamt, sondern nur im hier konkretisierten Rahmen mit zusätzlichem Eigenkapital belastet wird, kann ihr wirtschaftliches Interesse das Interesse an der Schaffung gleicher Marktverhältnisse im Europäischen Wirtschaftsraum, der Verhinderung von Aufsichtsarbitrage, Risikoreduktion bei grenzüberschreitenden Kreditvergaben und der Stärkung der Finanzstabilität nicht überwiegen.

2. Persönlicher Anwendungsbereich des Kapitalpuffers

Der Adressatenkreis ergibt sich aus §§ 1 Absatz 1b, 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG i.V.m. 10e Absatz 1 KWG.

3. Bekanntgabezeitpunkt

Der Bekanntgabezeitpunkt beruht auf § 17 Absatz 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) i. V. m. § 41 Absatz 4 Satz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG).

4. Widerrufsvorbehalt

Der Widerrufsvorbehalt wird in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens angeordnet. Da der Erlass dieser Allgemeinverfügung im Ermessen der BaFin steht, ist er nach § 36 Absatz 2 Nummer 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) grundsätzlich möglich.

Der Widerrufsvorbehalt ist auch zweckmäßig und verhältnismäßig. Denn das Finansdepartementet wird den Systemrisikopuffer aufgrund der gemeinsam geltenden Vorgaben des Art. 133 Abs. 8 Buchstabe c CRD IV mindestens alle zwei Jahre überprüfen. Infolge dessen wird die Bundesanstalt diese Allgemeinverfügung entsprechend § 10e Abs. 2 Satz 2 KWG ebenfalls überprüfen. Der Widerrufsvorbehalt ermöglicht dann rechtssicher einen Widerruf, wenn das Bedürfnis für eine reziproke Anwendung entfallen sollte. Der Vorbehalt schafft dabei Klarheit über einen möglichen Widerruf. Ein anderes milderes Mittel, das eine ebenso flexible Reaktion auf Änderungen erlaubt, ist nicht ersichtlich. Der Widerrufsvorbehalt ist auch angemessen."

Fußnote