Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht erlässt folgende

Allgemeinverfügung

1. Die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer wird mit Wirkung zum 1. Februar 2022 auf 0,75 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags erhöht.

2. Die unter Ziffer 1 genannte Quote muss ab dem 1. Februar 2023 zur Berechnung des institutsspezifischen antizyklischen Kapitalpuffers angewendet werden.

3. Die Allgemeinverfügung richtet sich an Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b des Gesetzes über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz – KWG) sowie an Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10d Absatz 1 Satz 1 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und für Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in §§ 2 Absatz 7, 7a, 7b, 9a S.1, 9c und 9e; 51c Absatz 4 KWG genannten Unternehmen unter den dort genannten Voraussetzungen.

4. Die Allgemeinverfügung gilt an dem auf die Veröffentlichung folgenden Tag als bekannt gegeben und ersetzt die zuvor geltende Allgemeinverfügung vom 31.03.2020 (Geschäftszeichen IFR 2-QA 2102-2020/0002).

Begründung

I.

Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2013/36/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (CRD IV-Umsetzungsgesetz) wurde die Regelung des § 10d KWG zum antizyklischen Kapitalpuffer mit Wirkung zum 01. Januar 2014 eingeführt. In der Folge hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht („Bundesanstalt“) mit Wirkung zum 1. Januar 2016 die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer zunächst auf 0 Prozent festgesetzt. Mit Allgemeinverfügung vom 28. Juni 2019 hatte die Bundesanstalt basierend auf einer Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität (AFS) diese Quote auf 0,25 Prozent erhöht. Dabei hatte sie nicht nur den Pufferrichtwert berücksichtigt, sondern in einer Gesamtschau weitere Indikatoren, die sich im Einzelnen aus dem Methodenpapier ergeben.¹ Mit Allgemeinverfügung vom 31. März 2020 hatte die Bundesanstalt die Quote auf 0,0 Prozent gesenkt. Die Maßnahme sollte dazu beitragen, prozyklische Effekte im Zusammenhang mit den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie zu vermeiden. Der AFS hat die Herabsetzung der Quote des antizyklischen Kapitalpuffers diskutiert und das Vorgehen begrüßt.² Die Bundesanstalt hatte am 26. Februar 2021 kommuniziert, dass sie die Quote bis Ende 2021 bei 0,0 Prozent belassen und nicht erhöhen wolle. Hintergründe waren der Kreditbedarf der Realwirtschaft und mögliche Kreditausfälle im weiteren Verlauf der COVID-19-Pandemie. Am 3. Dezember 2021 mahnte der AFS in seiner Pressemitteilung die „zeitnahe Rückkehr der makroprudenziellen Politik in den Präventionsmodus“ an.³ Auch nach Darstellung der Deutschen Bundesbank deute die Gesamtschau der Risiken „darauf hin, dass rechtzeitig eine Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers angezeigt ist.“⁴ Am 12. Januar 2022 begrüßte der AFS in einer Pressemitteilung die Absicht der Bundesanstalt, den antizyklischen Kapitalpuffer zu erhöhen.⁵

Die Bundesanstalt hält die in der Empfehlung des AFS vom 27. Mai 2019 enthaltenen maßgeblichen Ausführungen zum zyklischen Systemrisiko weiterhin für zutreffend. Die Bundesanstalt hat im Rahmen ihres Entscheidungsprozesses anhand aktueller Daten der Bundesbank zum inländischen antizyklischen Kapitalpuffer ihre Risikoeinschätzung aktualisiert und überprüft.

Die beabsichtigte Entscheidung hat die Bundesanstalt am 12. Januar 2022 auf ihrer Website veröffentlicht. Zu der beabsichtigten Allgemeinverfügung hat die Bundesanstalt vom 12. Januar 2022 bis zum 26. Januar 2022 ein Anhörungsverfahren durchgeführt. Beteiligte haben sich über ihre Interessenverbände geäußert. Die vorgetragenen Argumente hat die Bundesanstalt bei der Entscheidungsfindung entsprechend berücksichtigt. Im Wesentlichen wurde vorgebracht:

Die Anordnung sei im derzeitigen wirtschaftlichen und politischen Umfeld nicht geboten, Belastungen bestünden durch die fortbestehende Pandemiesituation, die verhaltene Konjunktur und durch politische Erwartungen in Bezug auf Klimaneutralität, Digitalisierung oder auf den Wohnungsbau. Bemühungen der Geld- und Fiskalpolitik zur Unterstützung der Kreditvergabe und von Investitionen würden konterkariert. Die Anordnung treffe die Institute wirtschaftlich signifikant, senke ihre Profitabilität, werde zu einer Einschränkung der Kreditvergabe und/oder Kreditverteuerungen führen. Es fehle an einer ganzheitlichen Betrachtung, die die mikroprudenziellen Kapitalanforderungen miteinbeziehe; die pauschale Erhöhung der Kapitalanforderung sei unnötig, da die Institute insgesamt über eine gute Stabilität verfügten. Auch könne es zu einer Doppelunterlegung der Wohnimmobilienrisiken kommen.

II.

Zu Ziffer 1:
Die Voraussetzungen für die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auf 0,75 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags liegen vor.

Nach § 10d Abs. 3 KWG beträgt die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers 0 bis 2,5 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtrisikobetrags. Hierzu bewertet die Bundesanstalt die Intensität des zyklischen Systemrisikos und beurteilt, welche Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers angemessen ist. Sie setzt diese Quote entsprechend ihrer Beurteilung fest oder passt sie erforderlichenfalls an. Hierbei berücksichtigt die Bundesanstalt Abweichungen des Verhältnisses der Kredite zum Bruttoinlandsprodukt von seinem langfristigen Trend und etwaige Empfehlungen des AFS.

Der Begriff „zyklisches Systemrisiko“ ist gesetzlich nicht explizit definiert, bezeichnet aber das Risiko einer Störung des Finanzsystems mit möglicherweise schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft, die auf einer zyklischen Komponente, beispielsweise einem wirtschaftlichen Abschwung, beruht.⁶ Das Vorliegen eines so beschriebenen Risikos einer Störung des Finanzsystems ergibt sich aus Folgendem:

Das Finanzsystem sollte einen wirtschaftlichen Abschwung weder hervorrufen noch verstärken. Es sollte daher ausreichend widerstandfähig sein, also fähig sein, Verluste aus unerwarteten Entwicklungen zu absorbieren, um negative Ansteckungs- und Rückkopplungseffekte zwischen den Finanzmarktakteuren untereinander sowie dem Finanzsystem und der Realwirtschaft zu verhindern.

Der antizyklische Kapitalpuffer zielt darauf ab, den Bankensektor gegenüber dem zyklischen Systemrisiko widerstandsfähiger zu machen. Zwar soll der antizyklische Kapitalpuffer dem Risiko, das ein übermäßiges Kreditwachstum für den Bankensektor mit sich bringt, angemessen Rechnung tragen.⁷ Dabei ist ein übermäßiges Kreditwachstum keine zwingende Voraussetzung, jedoch nach den Erfahrungen in der Vergangenheit ein guter Indikator für das Vorliegen eines zyklischen Systemrisikos. Gerade in Phasen übermäßigen Kreditwachstums bauen sich zyklische Systemrisiken auf, da ein Wirtschaftsabschwung in diesen Fällen zu erheblichen Verlusten im Bankensektor führen und negative Rückkopplungseffekte auslösen kann.⁸ Neben dem übermäßigen Kreditwachstum, das der Berechnung des Pufferrichtwerts zugrunde liegt, werden weitere Faktoren berücksichtigt, die in die Beurteilung des zyklischen Systemrisikos einfließen.

Der antizyklische Kapitalpuffer soll bei Vorliegen eines zyklischen Systemrisikos aktiviert werden. In einer systemweiten Stressphase kann der Puffer sofort herabgesetzt beziehungsweise zur Verlustdeckung in Anspruch genommen werden. Auf diese Weise kann der antizyklische Kapitalpuffer dazu beitragen, dass Banken in Stresszeiten ihr Kreditangebot nicht übermäßig einschränken, wodurch ansonsten ein Abschwung verstärkt oder eine wirtschaftliche Erholung behindert werden könnte.

Das Methodenpapier sieht zur Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zunächst die Berechnung eines Pufferrichtwerts vor, der auf der Abweichung des Verhältnisses der im Inland gewährten Kredite zum Bruttoinlandsprodukt (Kredite-BIP-Verhältnis) vom langfristigen Trend basiert und in der Regel größer null ist, wenn das Kredite-BIP-Verhältnis mehr als zwei Prozentpunkte vom langfristigen Trend abweicht.

Der Pufferrichtwert bildet nach dem Methodenpapier als „regelbasierte Komponente“ einen Indikator für die Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers. Der Pufferrichtwert kann hierbei unterschiedlich berechnet werden. Zum einen besteht die Möglichkeit, den Pufferrichtwert nach der standardisierten Methode zu berechnen. Dies entspricht einem Vorschlag des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS) zur Berechnung der Abweichung des Kredite-BIP-Verhältnisses vom langfristigen Trend (Kredit/BIP-Lücke, vgl. auch die Definition in Abschnitt 2 1. 1. d) ESRB/2014/1). Daneben kann der Pufferrichtwert auch nach der in dem Methodenpapier näher beschriebenen nationalen Methode berechnet werden, die sich durch einen engeren Kreditbegriff und einer Anpassung der Umrechnungsformel bei rückläufigem BIP für den Pufferrichtwert von der standardisierten Methode unterscheidet. Die nationale Methode zeigt dabei vorteilhaftere Prognoseergebnisse als die standardisierte Methode (vgl. S. 17f. des Methodenpapiers).⁹

Die Kredit/BIP-Lücke nach der nationalen Methode liegt auf Basis der letzten vorliegenden Zahlen für das dritte Quartal 2021 bei einem Wert von 5,8 Prozentpunkten (nach 6,5 Prozentpunkten im zweiten Quartal 2021). Der daraus resultierende Pufferrichtwert beträgt 1,18 Prozent.

Nach der standardisierten Methode (basierend auf dem Vorschlag des BCBS zur Berechnung der Kredit/BIP-Lücke) ergibt sich für das letzte verfügbare Quartal (zweites Quartal 2021) eine Kredit/BIP-Lücke von 10,4 Prozentpunkten (nach 13,5 Prozentpunkten im ersten Quartal 2021). Daraus resultiert der maximale Pufferrichtwert von 2,50 Prozent.¹⁰

Der Pufferrichtwert führt jedoch nicht zu einer mechanischen Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers. Die Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers erfolgt in einer Gesamtschau, in der neben dem Pufferrichtwert unterstützende Indikatoren („diskretionäre“ Komponente) berücksichtigt werden, die wichtige Aspekte der Finanzstabilität erfassen. Im Rahmen dieser diskretionären Komponente können gegebenenfalls weitere quantitative und qualitative Indikatoren zur Einschätzung des zyklischen Systemrisikos herangezogen werden.

Durch die Rezession und das entsprechend niedrige BIP-Wachstum in Folge der COVID-19-Pandemie haben sich beide Kredit/BIP-Lücken deutlich ausgeweitet. Sie werden sich jedoch voraussichtlich im Zuge des wirtschaftlichen Aufschwungs wieder verringern, dabei aber nach derzeitigem Stand auf erhöhten Niveau – deutlich über der Auslöseschwelle - verbleiben. Solche Prognosen sind naturgemäß mit Unsicherheit behaftet, da dafür sowohl eine Abschätzung über das BIP als auch über das Kreditwachstum getroffen werden muss.¹¹

Der makroökonomische Ausblick hat sich seit Beginn der COVID-19-Pandemie deutlich aufgehellt. Während das BIP 2020 - im ersten Jahr der Pandemie - um 4,9 Prozent geschrumpft ist, ist es bereits 2021 um 2,8 Prozent gewachsen.¹² Für 2022 geht die Bundesbank sogar von einem Wirtschaftswachstum in Höhe von 4,2 Prozent aus.¹³ Es ist daher weiterhin damit zu rechnen, dass sich die wirtschaftliche Erholung fortsetzt, wenngleich die Entwicklungen im Zuge der COVID-19-Pandemie eine zuverlässige Prognose über die wirtschaftliche Entwicklung erschweren.

Bereits im Vorfeld der Pandemie entwickelte sich die Kreditvergabe dynamisch und war einer der Gründe für die Aktivierung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers im Jahr 2019. Dieser Trend hielt auch während der Pandemie an.

Es ist weiterhin eine dynamische Kreditvergabe zu beobachten. Allerdings haben sich die realen Wachstumsraten der Kreditvergabe der Banken an den nichtfinanziellen Privatsektor im dritten Quartal 2021 zurückgebildet. Dies liegt maßgeblich an der Inflation im dritten Quartal, die zu einer starken Abweichung zwischen realen und nominalen Wachstumsraten führte. Im September 2021 betrug die Inflationsrate 4,1 Prozent.¹⁴ Um die aus makroprudenzieller Sicht relevante Kreditdynamik zu beurteilen, werden auch die nominalen Wachstumsraten der Kreditvergabe betrachtet. Die nominalen Wachstumsraten werden nicht durch vorübergehende Schwankungen der Inflation beeinflusst und geben Auskunft über die kurzfristige Kreditvergabedynamik am aktuellen Rand. Diese nominalen Wachstumsraten liegen deutlich höher und zeigen keine deutliche Verlangsamung der Kreditdynamik.

Die MFI-Kredite an inländische private Haushalte sind nominal um 5,1 Prozent gestiegen und damit so stark gewachsen wie seit dem ersten Quartal 2000 nicht mehr. Die durchschnittliche Wachstumsrate seit 1991 liegt im Vergleich dazu bei 3,7 Prozent. Das reale Wachstum der MFI-Kredite an inländische private Haushalte sank hingegen auf aktuell 0,6 Prozent für das dritte Quartal 2021. Trotz dieses Rückgangs lag im Durchschnitt der vergangenen vier Quartale auch die reale jährliche Wachstumsrate bei 2,9 Prozent und damit deutlich oberhalb des langfristigen Durchschnitts seit dem Jahr 1991 in Höhe von 2,4 Prozent.

Die wirtschaftliche Erholung und die anhaltend günstigen Finanzierungsbedingungen dürften dazu beitragen, dass sich auch der Wohnimmobilienmarkt weiterhin dynamisch entwickelt. Das Wachstum der Wohnungsbaukredite betrug im dritten Quartal 2021 im Jahresvergleich 7,3 Prozent nominal (real 3,0 Prozent). Begleitet wird dieses Kreditwachstum von deutlich steigenden Preisen. Im zweiten Quartal 2021 erhöhten sich die Wohnimmobilienpreise um 10,9 Prozent. Dies ist ein neuer historischer Höchstwert. Die Bundesbank schätzt, dass sowohl in den Städten als auch in Deutschland insgesamt Überbewertungen in Höhe von 10-30 Prozent bestehen.¹⁵

Die Kreditvergabe an inländische nichtfinanzielle Unternehmen hat sich leicht abgeschwächt. Zwar nahmen diese Kredite an inländische nichtfinanzielle Unternehmen im dritten Quartal 2021 nominal um 2,3 Prozent (real -2,0 Prozent) gegenüber dem Vorjahresquartal zu. Der Zuwachs war aber niedriger als im Durchschnitt der letzten vier Quartale von 3,0 Prozent (real 1,5 Prozent). Im langfristigen Durchschnitt seit 1991 nahmen die MFI-Kredit an nicht-finanzielle Unternehmen um 3,6 Prozent (real 2,3 Prozent) zu.

Des Weiteren haben sich die bereits in der erstmaligen Aktivierung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers in 2019 beschriebenen Verwundbarkeiten weiter aufgebaut. Diese sind: Unterschätzung von Kreditrisiken, Überbewertung von Vermögenswerten und Zinsänderungsrisiken.

Es besteht die Gefahr, dass Risiken systematisch unterschätzt werden. Die Zinsen sind seit einigen Jahren außergewöhnlich niedrig und die Vermögenspreise hoch. Des Weiteren ist die Volatilität an den Finanzmärkten vergleichsweise gering. Dies verstärkt die Anreize bei Marktteilnehmern, auf der Suche nach Rendite höhere Risiken einzugehen. Die Risikoaufschläge bei Unternehmensanleihen sind teilweise niedriger als vor der Pandemie.¹⁶ Auch die Risikovorsorge der Banken sank bereits im Vorfeld der Pandemie auf historische Tiefststände und hat sich im Verlauf der Pandemie bislang kaum erhöht.

Des Weiteren sind nach Erkenntnissen der Bundesbank die Allokationsrisiken in den Bilanzen der Banken unverändert hoch.¹⁷ Demzufolge haben die Banken die Kreditvergabe an die relativ riskanten Unternehmen stetig erhöht, während die Kreditrisiken im Aggregat seit der globalen Finanzkrise gesunken sind. Die relativ riskanten Unternehmen sind solche Unternehmen, die einen höheren Verschuldungsgrad oder eine niedrigere Zinsdeckungsquote als die anderen Unternehmen aufweisen. Durch diese Verschiebung des Kreditportfolios hin zu den riskanteren Unternehmen besteht die Gefahr, dass es in einem wirtschaftlichen Abschwung vermehrt zu Verlusten in den Bankenbilanzen kommen könnte.

Preisübertreibungen bringen die Gefahr einer deutlichen Preiskorrektur mit sich. Bei Wohnimmobilien wurde der seit längerem anhaltende Preisanstieg auch durch die COVID-19-Pandemie nicht gebremst und übersteigt die Entwicklung der Einkommen der privaten Haushalte. Fallende Preise können vor allem in Verbindung mit einem Wirtschaftseinbruch zu Verwerfungen auf den Immobilienmärkten führen: Fallende Haushalteinkommen könnten zu einer Zunahme ausfallender Kredite und schließlich zu höheren Verlustquoten bei der Verwertung der Immobiliensicherheiten führen. In der Folge käme es zu hohen Verlusten bei Banken.

Die wirtschaftliche Erholung wird von einem deutlichen Anstieg der Inflation begleitet. Es besteht die Gefahr, dass sich die Inflation verfestigt. Dies könnte mit deutlichen Zinsanstiegen und kräftigen Marktkorrekturen einhergehen.

Zinsrisiken ergeben sich für die Banken insbesondere aus der Fristentransformation. Aufgrund der lang anhaltenden Niedrigzinsphase und der schwachen Ertragslage besteht für Banken der Anreiz, die Kreditvergabe auszuweiten und die Zinsbindungsfristen zu verlängern. Ein abrupter Zinsanstieg würde die Refinanzierung der Banken kurz- bis mittelfristig verteuern und kurzfristig zu erheblichen Abschreibungen auf Wertpapiere führen. Zudem sähen sich Unternehmen steigenden Refinanzierungskosten ausgesetzt, was schließlich zu steigenden Kreditrisiken bei Banken führen könnte.

Bei einer wertenden Betrachtung der Indikatoren und des zyklischen Systemrisikos insgesamt ist festzustellen: Die deutlich positiven Kredit/BIP-Lücken nach nationaler und standardisierter Methode zeigen ein zyklisches Systemrisiko und damit die Erhöhung der Pufferquote an. Wenngleich die Ausweitung der Kredit/BIP-Lücken durch die Rezession in 2020 in Folge der COVID-19-Pandemie verstärkt wurde, kann festgestellt werden, dass sich Verwundbarkeiten gegenüber dem zyklischen Systemrisiko im Bankensystem weiter aufgebaut haben. Dies wird auch durch die Betrachtungen im Rahmen der diskretionären Komponente bestätigt.

Die Gesamtschau aus regelbasierter und diskretionärer Komponente zeigt deutlich, dass sich ein zyklisches Systemrisiko weiterhin aufbaut.

Daher ist der Aufbau des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers geboten, um die Widerstandsfähigkeit des Bankensektors gegenüber dem zyklischen Systemrisiko zu verbessern und somit dem beschriebenen Risiko einer Störung des Finanzsystems entgegenzuwirken.

Makroprudenzielle Kapitalpuffer müssen rechtzeitig und vorausschauend aufgebaut werden. Nur dann erhöhen sie den Spielraum der Aufsicht, diese Puffer in einer künftigen Stressphase bei Bedarf freizugeben. Dies trägt dazu bei, dass das Bankensystem seine Kreditvergabe in einer solchen Phase aufrechterhalten kann.

Die Bundesanstalt hält unter Berücksichtigung der verbleibenden Unsicherheiten hinsichtlich der Eintrittswahrscheinlichkeit der hier beschriebenen Gefahren und der Höhe der damit verbundenen volkswirtschaftlichen Konsequenzen eine signifikante Erhöhung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ab dem 1. Februar 2022 für angezeigt. Während der Pufferrichtwert nach nationaler Methode einen Puffer von 1,25 Prozent und nach standardisierter Methode sogar einen Puffer von 2,50 Prozent nahelegt, hält die Bundesanstalt in der Gesamtschau aller oben beschriebenen Indikatoren und der verbleibenden Unsicherheit über die wirtschaftliche Entwicklung im Zuge der COVID-19-Pandemie einen Wert in Höhe von 0,75 Prozent für angemessen. Die Differenz zwischen Pufferrichtwert und Pufferhöhe berücksichtigt die Unsicherheit aus Sicht der Bundesanstalt hinreichend. Gleichwohl mussten identifizierte Risiken vollumfänglich berücksichtigt werden.

Die Umsetzungsfrist beträgt zwölf Monate. Die Banken müssen somit den Puffer spätestens ab dem 1. Februar 2023 vollständig aufgebaut haben.

Die Maßnahme nach § 10d KWG ist verhältnismäßig. Die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers mit Wirkung zum 1. Februar 2022 auf 0,75 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags ist grundsätzlich zur Begrenzung des zyklischen Systemrisikos und zur Einwirkung auf die Kredit/BIP-Lücke geeignet und dient damit grundsätzlich dem mit § 10d KWG verfolgten Ziel des Gesetzgebers. Sie ist auch in der aktuellen wirtschaftlichen Situation geeignet, diese Ziele zu erreichen. Die Erhöhung der Quote dient mittelbar der Stärkung der Eigenmittelbasis der Kreditinstitute, um diesen in Bedarfsfall die Abschmelzung der aufgebauten zusätzlichen Mittel und damit die Absorption von Verlusten zu ermöglichen und auf diese Weise die Realisierung systemweiter Risiken zu verhindern.

Aufgrund des positiven makroökonomischen Ausblicks ist der Zeitpunkt zur Festlegung einer positiven Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer geeignet. So kann das aktuell günstige wirtschaftliche Umfeld zum vergleichsweise leichteren Aufbau bzw. Konservierung von Eigenkapital in Form von Puffern im Bankensystem genutzt werden, um im Fall einer Materialisierung der Risiken widerstandsfähig zu sein.¹⁸ Zudem deuten die oben beschriebenen Indikatoren nicht darauf hin, dass das zyklische Systemrisiko in nächster Zeit abnimmt.

Mildere, gleich wirksame Mittel stehen der Bundesanstalt nicht zur Verfügung. So sind eine Erhöhung mikroprudenzieller Mindestkapitalanforderungen, Anpassung sektoraler Risikogewichte oder institutsspezifische Säule-2-Zuschläge bereits nicht zur adäquaten Erfassung des zyklischen Systemrisikos geeignet (insoweit bereits begründet in der Verfügung vom 28. Juni 2019 (Geschäftszeichen R 1-AZB 1134-2019/0001) und der zuvor ergangenen Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019. Bezüglich der Eigenmittelzielkennziffer ist herauszustellen, dass die Festlegung der Kapitalanforderung institutsindividuell erfolgt und insofern nicht mit einer pauschal erhobenen makroprudenziellen Maßnahme verwechselt werden sollte. Die Eigenmittelzielkennziffer entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung. Dagegen hat der inländische antizyklische Kapitalpuffer als Teil der kombinierten Kapitalpufferanforderung (§ 10i KWG) unmittelbare Rechtswirkungen. So greifen zum Beispiel bei Unterschreitung der kombinierten Kapitalpufferanforderung automatisch Ausschüttungssperren.

Eine Doppelunterlegung der Risiken bezüglich Wohnimmobilienkredite durch hartes Kernkapital bei einer etwaigen gleichzeitigen Aktivierung des sektoralen Systemrisikopuffers kann ausgeschlossen werden. Bei der Kalibrierung des sektoralen Systemrisikopuffers wird explizit die nun festgelegte Höhe des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers berücksichtigt, um eine Doppelunterlegung desselben Risikos zu vermeiden.

Die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ist auch angemessen. Zwar werden die betroffenen Institute durch die Maßnahme mittelbar belastet, da die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zur Berechnung der institutsspezifischen antizyklischen Kapitalpuffer-Quote nach § 10d Absatz 2 KWG angewendet werden muss und die betroffenen Institute hierdurch zusätzliche Eigenmittelanforderungen erfüllen müssen. Allerdings werden nach Erkenntnissen der Bundesanstalt die betroffenen Institute nicht übermäßig belastet. Hierzu hat die Bundesanstalt Berechnungen vorgenommen, die ergeben haben, dass die zusätzlichen Eigenmittelanforderungen von den betroffenen Instituten insgesamt getragen werden können:
Gemäß einer Kapitalbedarfsanalyse können die deutschen Banken den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer von 0,75 Prozent überwiegend aus vorhandenem Überschusskapital finanzieren. Die Gesamtkapitalanforderung für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer beträgt 17,09 Mrd. €; dies sind ungefähr 10,2 Prozent des Überschusskapitals der Banken.¹⁹ Daraus folgt, dass kurzfristig wegen dieser Maßnahme nicht mit einem übermäßigen Bilanzabbau im Bankensystem und damit verbundenen Marktverwerfungen zu rechnen ist. Es ist daher nicht zu erwarten, dass die höheren Anforderungen die Kreditvergabekapazität des deutschen Bankensystems einschränken. Auch sind aufgrund der Wettbewerbsintensität im Bankensystem keine spürbaren Auswirkungen auf Kreditkonditionen zu erwarten. Darüber hinaus geht die Bundesanstalt nicht von einer signifikanten Verschiebung von Geschäftstätigkeit aus dem Bankensektor heraus aus.

Die Widerstandsfähigkeit des Bankensystems erhöht sich insofern, als der inländische antizyklische Kapitalpuffer kurzfristig bereits vorhandenes Überschusskapital konserviert und mittelfristig den Banken einen Anreiz zum zusätzlichen Kapitalaufbau gibt.

In der Gesamtbewertung der Pufferanforderung ist auch mit Einführung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ausreichend Überschusskapital vorhanden. Aufgrund der überwiegenden Erfüllung der Kapitalanforderung mit vorhandenem Überschusskapital und der Vorlaufzeit zur Aktivierung des Puffers von 12 Monaten steht den Banken mit Kapitalbedarf ausreichend Zeit zur Verfügung über die Möglichkeiten des Kapitalaufbaus zu entscheiden.

Die Bundesanstalt ist der Überzeugung, dass die Erhöhung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zu überschaubaren Kosten bei den Banken und zu einem hohen Nutzen für die Allgemeinheit führt. Das Bankensystem ist insgesamt widerstandsfähiger gegenüber dem zyklischen Systemrisiko und negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität sind somit weniger zu befürchten. Der Belastung der Institute steht zudem die Abwehr schwerwiegender Gefahren für das Finanzsystem als Ganzes gegenüber. Ein stabiles Finanzsystem ist wichtig, um die Finanzierung der Realwirtschaft nicht nur in Phasen von Stress, sondern auch in Zeiten strukturellen Wandels zu gewährleisten.²⁰

Der inländische antizyklische Kapitalpuffer wird vierteljährlich auf seine Angemessenheit hin überprüft und gegebenenfalls – wenn nötig auch kurzfristig - angepasst. Dies gilt auch während der zwölfmonatigen Einführungsphase des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers.

Zu Ziffer 2:
Die Bestimmung des Anwendungszeitpunkts erfolgt auf Grundlage des § 10d Absatz 4 Satz 1 (2. Alt.) KWG. Die Frist von 12 Monaten ergibt sich dabei aus § 10d Absatz 4 Satz 2 KWG.

Zu Ziffer 3:
Der Adressatenkreis ergibt sich aus § 1 Absatz 1b, 2 Absatz 7, 7a, 7b, 9a S.1, 9c und 9e i.V.m. 10d Absatz 1 KWG.

Zu Ziffer 4:
Der Bekanntgabezeitpunkt beruht auf § 17 Absatz 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) i. V. m. § 41 Absatz 4 Satz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG).

Rechtsbehelfsbelehrung

Gegen diese Allgemeinverfügung kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in Bonn oder Frankfurt am Main erhoben werden.

Mark Branson

Fußnoten