Sehr geehrte Damen und Herren,

im Rahmen meines gesetzlichen Auftrages beabsichtige ich gemäß §§ 10e Abs. 1 bis 3 und 7 KWG einen Kapitalpuffer für systemische Risiken in Höhe von 2 Prozent anzuordnen. Der Kapitalpuffer soll für alle im Inland belegenen branchenspezifischen Risikopositionen des Mengengeschäfts gegenüber natürlichen Personen sowie für alle im Inland belegenen branchenspezifischen Risikopositionen gegenüber juristischen Personen, die jeweils durch Grundpfandrechte auf Wohnimmobilien besichert sind, gelten.

Gemäß § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) gebe ich den Beteiligten hiermit vorab Gelegenheit, sich bis zum

26. Januar 2022

zu der geplanten Maßnahme, auch per E-Mail unter der E-Mail-Adresse SyRB@bafin.de, zu äußern.

Nach Ablauf der Frist werde ich über den Erlass der Maßnahme entscheiden.

Die von mir beabsichtigte Maßnahme soll folgenden Inhalt haben:

"Allgemeinverfügung:

1. Mit Wirkung zum 1. April 2022 ordnet die Bundesanstalt einen Kapitalpuffer für systemische Risiken in Höhe von zwei Prozent an.

2. Dieser Kapitalpuffer wird angeordnet für alle im Inland belegenen branchenspezifischen Risikopositionen des Mengengeschäfts gegenüber natürlichen Personen sowie für alle im Inland belegenen branchenspezifischen Risikopositionen gegenüber juristischen Personen, die jeweils durch Grundpfandrechte auf Wohnimmobilien besichert sind.

3. Die Allgemeinverfügung richtet sich an Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b des Gesetzes über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz – KWG) sowie an Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10e Absatz 1 Satz 1 bis 3 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und für Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in § 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG genannten Unternehmen unter den jeweils genannten Voraussetzungen.

4. Die unter Ziffer 1 genannte Quote muss ab dem 1. Februar 2023 zur Berechnung des Kapitalpuffers für systemische Risiken angewendet werden.

5. Diese Allgemeinverfügung wird gemäß § 41 Abs. 3 und 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) öffentlich bekannt gemacht und gilt mit dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag als bekannt gegeben.

Begründung:

Zu Ziffer 1 und 2:
Die Anordnung beruht auf §§ 10e Abs. 1 bis 3 und 7 KWG. Danach kann ein Kapitalpuffer für systemische Risiken angeordnet werden, um systemische oder makroprudenzielle Risiken zu vermindern oder abzuwehren, die zu einer Störung mit schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das nationale Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland führen können. Die Anordnung ist hierbei als sektoraler Systemrisikopuffer ausgestaltet, der alle solchen Risikopositionen des Mengengeschäfts gegenüber natürlichen Personen und alle Risikopositionen gegenüber juristischen Personen erfasst, die jeweils durch Wohnimmobilien besichert und im Inland belegen sind. Mit der Möglichkeit der sektoralen Adressierung systemischer Risiken in § 10 e (1), (2) KWG hat der Gesetzgeber die Vorgaben der CRD V¹ umgesetzt. Ziel ist die Verminderung oder Vermeidung langfristiger, nicht zyklischer systemischer oder makroprudenzieller Risiken, wobei unbedeutende Risiken ausscheiden; im Rahmen der Bewertung kommt der Bundesanstalt ein Beurteilungsspielraum zu².

Die Ausgestaltung des sektoralen Systemrisikopuffers („sSyRB“) folgt den Vorgaben der §§ 10e KWG, 36a SolvV sowie der „EBA-Guideline on the appropriate subsets of exposures in the application of SyRB“³. Die konkrete Abgrenzung der von der Maßnahme erfassten Risikopositionen erfolgt gemäß § 36a Abs. 1 Nr. 2 a) SolvV sowie gemäß § 36a Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Nr. 2 c) SolvV. Die Teilgruppe nach § 36a Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Nr. 2c umfasst alle im Inland belegenen branchenspezifischen Risikopositionen gegenüber juristischen Personen, die durch Grundpfandrechte auf Wohnimmobilien besichert sind. Der so abgegrenzte sektorale Systemrisikopuffer bezieht sich damit auf alle Finanzierungen von Wohnimmobilien in Deutschland, so dass Wettbewerbsverzerrungen am Wohnimmobilienmarkt aufgrund der Maßnahme ausgeschlossen sind. Auch bezüglich der Kalibrierung des Instrumenteneinsatzes kommt der Bundesanstalt ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu.
Die Bundesanstalt adressiert die Wohnimmobilienrisiken durch ein Maßnahmenpaket. So werden die zyklischen Aspekte der Wohnimmobilienrisiken zusammen mit weiteren zyklischen Risiken über die parallele Festlegung eines antizyklischen Kapitalpuffers abgedeckt. Insoweit kommt der sektorale Systemrisikopuffer nur zur Adressierung ergänzender Risikobestandteile des Wohnimmobilienmarkts, konkret struktureller Komponenten sowie intendierter zielgenauer Steuerungswirkungen zum Einsatz. Die Pufferhöhe wurde anhand von Berechnungen der Deutschen Bundesbank auf Basis ihres Wohnimmobilienstresstests festgesetzt. Diese indizieren unter der Annahme eines Basisstress-Szenarios und einer Festlegung des antizyklischen Kapitalpuffers i.H.v. 0,75% einen bedingten sektoralen Systemrisikopuffer i.H.v. rund 2%. Diese Feststellungen der Bundesbank macht sich die Bundesanstalt zu eigen; den Wert von 2% zur Adressierung der nicht-zyklischen Systemrisiken hält sie daher für geboten, aber auch für derzeit ausreichend.

In der aktuellen wirtschaftlichen Situation hält die Bundesanstalt systemische makroprudenzielle Risiken i.S.d. § 10e KWG für gegeben. Hierbei bezeichnet das systemische Risiko das Risiko einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit und der Stabilität des gesamten Finanzsystems. – Makroprudenzielle Risiken betreffen im Gegensatz zu mikroprudenziellen Risiken nicht nur eine Institution sowie deren Gläubiger, sondern das gesamte Finanzsystem. Das Vorliegen eines so beschriebenen Risikos einer Störung des Finanzsystems ergibt sich aus Folgendem:

Das Finanzsystem muss in der Lage sein, Verluste aus unerwarteten Entwicklungen zu absorbieren, um negative Ansteckungs- und Rückkopplungseffekte zwischen den Finanzmarktakteuren untereinander sowie zwischen dem Finanzsystem und der Realwirtschaft zu verhindern. In der aktuellen wirtschaftlichen Situation hält die Bundesanstalt den Eintritt einer Störung mit schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das nationale Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland jedoch für möglich:

Der deutsche Wohnimmobilienmarkt ist schon seit dem Jahr 2010 von Preissteigerungsraten geprägt, deren Dynamik im Zeitverlauf markant zunahm. Mit einem Anstieg von zuletzt 12,5%⁴ ist das Ausmaß mittlerweile ausgesprochen hoch; die Preisentwicklung hat sich zunehmend von fundamentalen ökonomischen Parametern (u.a. von den Einkommen) abgekoppelt. In der Konsequenz konstatiert die Deutsche Bundesbank landesweite Überbewertungen in Höhe von 10-30%.⁵ In dieser Situation besteht grundsätzlich die Gefahr, dass in Erwartung weiter steigender Preise der fremdkapitalfinanzierte Erwerb von Wohnimmobilien ausgeweitet wird und Banken aufgrund zu optimistischer Erwartungen sowohl die Schuldendienstfähigkeit ihrer Kreditnehmer als auch die Werthaltigkeit der Immobiliensicherheiten überschätzen.⁶ Anzeichen für Aufweichungen bei einkommensbezogenen Parametern hat die Deutsche Bundesbank in ihrem aktuellen Finanzstabilitätsbericht bereits ausgemacht⁷; auch die Kreditvergabe zeigt deutlich expansive Tendenzen⁸. Es bestehen mithin substanzielle makroprudenzielle Risiken am Wohnimmobilienmarkt.⁹

Mit den erheblichen Überbewertungen am Wohnimmobilienmarkt geht zunehmend das Risiko einer früher oder später unvermeidlichen Korrektur einher. Dabei besteht auch das Risiko, dass Übertreibungen in einer (abrupten) wirtschaftlichen Abwärtsentwicklung abgebaut werden könnten. In einer solchen - nach aller Erfahrung mit steigender Arbeitslosigkeit einhergehenden - Situation kann sich die Schuldendienstfähigkeit der Darlehensnehmer signifikant reduzieren. Gerade in Bezug auf Kredite an besonders stark verschuldete Haushalte steigen somit die Ausfallrisiken der Banken. Bei einer signifikanten Preiskorrektur am Wohnimmobilienmarkt können auch Unternehmen der Wohnungswirtschaft in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten und die Ausfallrisiken der Banken erhöhen. Die Institute sehen sich somit – zeitgleich – mit der Situation konfrontiert, Kreditsicherheiten zu verwerten. Dies verstärkt die Tendenz sinkender Wohnimmobilienpreise weiter. In der Konsequenz führt dies bei den Banken zu Abschreibungsbedarf und möglichen Bestandsrisiken. Treten derartige Risiken – wie in einer Krise üblich – simultan auf, kann das Finanzsystem insgesamt seine Aufgaben möglicherweise nicht mehr vollständig erfüllen. Dies kann insbesondere zu Einschränkungen bei der Kreditversorgung der Realwirtschaft führen und eine bestehende Krise weiter verschärfen.¹⁰ Wirtschaftliche Krisen, die ihren Ursprung im Immobiliensektor haben, sind dabei erfahrungsgemäß schärfer und von längerer Dauer als anders geartete Krisen. Die Bundesanstalt bewertet das Risiko einer so beschriebenen Störung des Finanzsystems und der Realwirtschaft im Inland als signifikant. Die beobachteten Risiken sind durch Maßnahmen zu adressieren, die die Kreditversorgung des Wohnimmobilienmarktes insgesamt betreffen, weswegen die Einbeziehung der Risikopositionen gegenüber natürlichen und juristischen Personen notwendig ist.

Die beschriebenen Risiken lassen sich auch nicht durch Maßnahmen nach der Verordnung (EU) Nr. 575/2013(„CRR“) oder die Kapitalpuffer gemäß den §§ 10d, 10f und 10g KWG abdecken:

So wäre eine wirkungsgleiche oder wirkähnliche Anpassung der Risikogewichte nach den Artikeln 124, 164 CRR nicht durchführbar. Die Anwendung dieses Instruments setzt neben der vorausschauenden Betrachtung künftiger Risiken am Wohnimmobilienmarkt auch die Durchführung eines rückwärtsgewandten Hard Tests voraus. Dabei sind die Verlusterfahrungswerte des zurückliegenden Jahres mit festen aufsichtlichen Grenzwerten abzugleichen. Die Verlustraten sind im Jahr 2020 zwar signifikant angestiegen, liegen jedoch noch immer weit unterhalb der gegebenen Grenzen, die ein Anhebung der Risikogewichte indizieren würden. Bei kombinierter Bewertung der vergangenheits- und zukunftsbezogenen Aspekte liegt keine Indikation zur Anpassung von Risikogewichten und Mindest-Verlustquoten bei Ausfall (LGDs) vor.

Eine Anpassung der Risikogewichte nach Artikel 458 CRR kommt nicht in Betracht, da das Instrument des (sektoralen) Systemrisikopuffers dieser Bestimmung gegenüber als vorrangig einzusetzen ist. Die Bundesanstalt hält die Anwendung des Instruments des Systemrisikopuffers für wirksam und strengere nationale Maßnahmen i.S.d. Art. 458 (2) CRR nicht für effektiver; überdies würden diese die Institute nicht weniger belasten als das Instrument des Systemrisikopuffers.

Auch über den antizyklischen Kapitalpuffer (§10d KWG) sind die beschriebenen Risiken nicht abgedeckt und auch nicht abdeckbar. Dieses Instrument dient im Rahmen des aktuellen Maßnahmenpakets der Adressierung zyklischer Risiken. Neben weiteren zyklischen Risikoarten werden über den antizyklischen Kapitalpuffer explizit auch zyklische Risikoelemente am Wohnimmobilienmarkt adressiert. Das Instrument ist aufgrund seiner weiten Ausgestaltung auf alle inländischen Risikopositionen und seiner ausschließlichen Fokussierung auf zyklische Risiken jedoch nicht geeignet, Wohnimmobilienrisiken zielgenau und umfassend zu adressieren. Strukturelle Risiken am Wohnimmobilienmarkt müssen mithin mit einem anderen Instrument abgedeckt werden. Auch die angestrebten Steuerungswirkungen in Bezug auf den Wohnimmobilienmarkt bedürfen eines anderen Instruments.

Ebenso können die Kapitalpuffer für global systemrelevante Institute (§ 10f KWG) und die Kapitalpuffer für anderweitig systemrelevante Institute (§ 10g KWG) die aufgetretenen Risiken nicht abdecken, da beide Instrumente keinen spezifischen Bezug zu Wohnimmobilienrisiken aufweisen.

Für eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung des Finanzsystems oder von Teilen des Finanzsystems eines anderen Staates oder des Europäischen Wirtschaftsraums insgesamt hat die Bundesanstalt keine Anhaltspunkte. Die grenzüberschreitende Finanzierung von in Inland belegenen Wohnimmobilien durch Banken aus dem Ausland hat bisher nur eine untergeordnete quantitative Bedeutung. Um Ausweichreaktionen zur Umgehung der erlassenen Anordnung zu verhindern, wird die BaFin den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken ersuchen, gegenüber relevanten Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (speziell den Nachbarstaaten) eine Empfehlung nach Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 1092/2010 zur Anerkennung eines Kapitalpuffers für systemische Risiken abzugeben.

Die Festsetzung eines sektoralen Systemrisikopuffers ist auch verhältnismäßig. Sie ist zur Erreichung des angestrebten Ziels der Verminderung oder Abwehr einer Störung mit schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das nationale Finanzsystem und die Realwirtschaft im Inland geeignet. Das Instrument richtet sich an alle unter Nr. 3 dieser Allgemeinverfügung genannten Adressaten, die Finanzierungen für im Inland belegene Wohnimmobilien anbieten können. Mit seiner Festsetzung wird spezifisch nur die Kapitalisierung derjenigen Banken erhöht, die bei der Vergabe von Wohnimmobilienfinanzierungen geschäftlich aktiv sind und die von den skizzierten systemischen Risiken am deutschen Wohnimmobilienmarkt besonders betroffen wären. Über eine Veränderung der relativen Preise wird die Vergabe von Wohnimmobilienfinanzierungen im Vergleich zu anderen Krediten weniger attraktiv, da zusätzliches Kapital vorzuhalten ist; damit wirkt die Maßnahme den am Wohnimmobilienmarkt bestehenden Überhitzungen entgegen. Über die Festlegung des sektoralen Systemrisikopuffers wird die Resilienz der Banken spezifisch gegen Risiken im Bestand von Wohnimmobilienfinanzierungen präventiv gestärkt. Zur Erreichung des vorgenannten Ziels ist der sektorale Systemrisikopuffer damit geeignet.

Mildere, gleich wirksame Mittel stehen der Bundesanstalt nicht zur Verfügung; insbesondere stellen die beschriebenen Instrumente (Anpassung der Risikogewichte, weitere Kapitalpuffer) bereits keine geeigneten Mittel in der aktuellen wirtschaftlichen Situation dar.

Die Festsetzung des Kapitalpuffers ist auch angemessen. Die Schwere des Eingriffs ist vergleichsweise gering. Durchgeführte Berechnungen auf Basis des Wohnimmobilienstresstests der Deutschen Bundesbank und nachgelagerte Kapitalbelastungsrechnungen indizieren, dass betroffene Institute in aller Regel die Kapitalanforderung aus dem sektoralen Systemrisikopuffer problemlos aus ihrem Überschusskapital decken können. Nur bei einer kleineren Anzahl von Instituten entsteht ein extern zu deckender Kapitalbedarf; die hierdurch entstehenden Nachteile resultieren aus der gesetzlich intendierten Lenkungswirkung. Grundsätzlich können Institute damit weiterhin Wohnimmobiliendarlehen vergeben, allerdings unter Inkaufnahme einer zusätzlichen Kapitalbelastung. Ob und inwieweit die Banken auf diese Anpassung der finanziellen Anreizsituation eingehen, bleibt dabei ihrer Entscheidung überlassen.

Der Eingriff wird weiter dadurch gemildert, dass die Institute zur vollständigen Erfüllung der Kapitalpufferanforderung eine Vorbereitungszeit von zehn Monaten nutzen können (Ziffer 4).

Zu Ziffer 3:
Der Adressatenkreis ergibt sich aus §§ 1 Absatz 1b, 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG i.V.m. 10e Absatz 1 KWG.

Zu Ziffer 4:
Zur administrativen Umsetzung und für einen schrittweisen Aufbau des Kapitalpuffers steht den betroffenen Instituten Zeit bis zum 1. Februar 2023 zur Verfügung. Die Befugnis dazu ergibt sich aus § 36 (2) Nr.1 VwVfG. Die unter Ziffer 1 genannte Quote von zwei Prozent muss somit erst ab dem 1. Februar 2023 vollständig erfüllt werden.

Zu Ziffer 5:
Der Bekanntgabezeitpunkt beruht auf § 17 Absatz 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) i. V. m. § 41 Absatz 4 Satz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)."

Mark Branson

Fußnoten