Die globale Finanzkrise 2007/2008 hat gezeigt, dass weder das geltende Insolvenzrecht noch bestehende Regeln für eine Sanierung ausreichende Handlungsinstrumentarien boten, um mit der Bestandsgefährdung eines systemrelevanten Instituts sachgerecht umzugehen. Auch stellte sich heraus, dass Haftung und Risiko auseinanderfielen, wenn letztlich der Steuerzahler für die Rettung von Banken haften musste.

Abwicklungsregime geschaffen

Im Auftrag der Staats- und Regierungschefs der G 20 entwickelte daraufhin der Finanzstabilitätsrat FSB (Financial Stability Board) Schlüsselelemente (Key Attributes) für ein effektives Abwicklungsregime für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen. Darauf basierend wurde auf europäischer Ebene mit der am 2. Juli 2014 in Kraft getretenen Richtlinie 2014/59/EU zur Sanierung und Abwicklung von Finanzinstituten (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD) für alle EU-Mitgliedstaaten ein einheitliches Rahmenwerk geschaffen, das die Sanierung und Abwicklung von Instituten regelt.

Die Richtlinie wurde in Deutschland mit Inkrafttreten des Sanierungs- und Abwicklungsgesetzes (SAG)¹ zum 1. Januar 2015 umgesetzt. Der deutsche Gesetzgeber hatte allerdings bereits 2013 einige wichtige Regelungen der BRRD mit dem Abschirmungsgesetz² eingeführt. Hierbei handelt es sich insbesondere um die Vorgaben zur Sanierungsplanung, zur Abwicklungsplanung und Prüfung der Abwicklungsfähigkeit sowie zur Befugnis, Hindernisse für die Abwicklung zu beseitigen.

Kernelemente des Abwicklungsregimes

Zu den Kernelementen des nun geltenden Abwicklungsregimes gehören neuartige verwaltungsrechtliche Eingriffsinstrumente und Befugnisse, um im Krisenfall ein Institut geordnet abwickeln zu können. Zu diesen Befugnissen zählen insbesondere die Beteiligung der Anteilsinhaber und Gläubiger, die Unternehmensveräußerung, die Übertragung auf ein Brückeninstitut und die Übertragung auf eine Vermögensverwaltungsgesellschaft. Das neue Regelwerk enthält auch detaillierte Vorgaben für die Krisenprävention: Einerseits sehen diese vor, dass die Institute im Voraus Sanierungspläne zu erstellen haben. Andererseits sind die zuständigen Behörden verpflichtet, Abwicklungspläne auszuarbeiten, die eine effektive Reaktion auf künftige Schieflagen möglich machen.

Europäischer Abwicklungsmechanismus

Für die Eurozone wurde vom europäischen Gesetzgeber die ausschließliche Zuständigkeit der nationalen Behörden für die Anwendung der Vorschriften und Instrumente der BRRD, die bei grenzüberschreitenden Sachverhalten den Entscheidungsprozess erschwert, nicht als ausreichend für die Verwirklichung der Ziele der Bankenunion angesehen. Als zweite Säule der Bankenunion etablierte er daher mit der ab dem 1. Januar 2016 geltenden SRM-Verordnung den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus³ (Single Resolution Mechanism – SRM). Diese Verordnung enthält auch Regelungen für eine einheitliche europäische Abwicklungsbehörde (Single Resolution Board – SRB) und für den Einheitlichen Abwicklungsfonds SRF (Single Resolution Fund). Der SRM besteht aus dem SRB und den nationalen Abwicklungsbehörden (NABs) der Eurozone.

Eingliederung der nationalen Abwicklungsbehörde in die BaFin

Die BaFin ist seit dem 1. Januar 2018 nationale Abwicklungsbehörde in Deutschland.⁴ Von 2015 bis 2017 hatte diese Funktion die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) inne. Die Eingliederung als eigener Geschäftsbereich der BaFin stellt sicher, dass die Abwicklungsfunktion operativ unabhängig von der Aufsichtsfunktion bleibt.

Rolle von SRB und BaFin

Das SRB ist innerhalb des SRM für dessen effizientes und einheitliches Funktionieren zuständig. Für die bedeutenden Institute (Significant Institutes – SIs), die im Rahmen des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) unter der Aufsicht der Europäischen Zentralbank (EZB) stehen, sowie für grenzüberschreitend tätige weniger bedeutende Finanzinstitute und Institutsgruppen (Cross Border LSIs) erstellt das SRB gemeinsam mit der zuständigen NAB die Abwicklungspläne. Außerdem bewertet es, inwieweit sich ein Institut abwickeln lässt. Zugleich identifiziert das SRB Hindernisse, die einer Abwicklung entgegenstehen, und geeignete Maßnahmen, um sie zu beseitigen.

Dabei arbeiten das SRB und die jeweils zuständigen NABs in Internal Resolution Teams (IRTs) zusammen, die für jedes betreute Institut bzw. jede betreute Institutsgruppe eingerichtet werden. Die IRTs bereiten zudem Entscheidungen und Beschlüsse des SRB zu Abwicklungsplanung und Abwicklungsmaßnahmen vor, welche dann die jeweilige NAB umsetzt.

Für die Institute, die als weniger bedeutend eingestuft (Less Significant Institutes – LSIs) sind, inklusive der Finanzmarktinfrastrukturen (Financial Market Infrastruchtures – FMIs, ist allein die NAB zuständig – in Deutschland also die BaFin. Die NAB erstellt für diese Gruppe von Instituten in eigener Verantwortung die Abwicklungspläne. Analog zur Arbeit in den Internal Resolution Teams bewertet sie, ob ein weniger bedeutendes Institut abgewickelt werden kann, ermittelt Hindernisse für eine geordnete Abwicklung und definiert geeignete Gegenmaßnahmen.

Das SRB stellt für diese LSIs als Kontrollinstanz die einheitliche Anwendung der Standards und Richtlinien sicher.

Grenzüberschreitende Zusammenarbeit

Neben der direkten (SIs/Cross Border LSIs) oder indirekten (LSIs) Zusammenarbeit mit dem SRB werden Abwicklungskollegien (Resolution Colleges – RCs oder Crisis Management Groups – CMGs) errichtet, die sich aus den betroffenen NAB sowie bestimmten Institutionen als Beobachter zusammensetzen (siehe Grafik „Grenzüberschreitende Zusammenarbeit“). Diese RCs oder CMGs nutzen die verschiedenen Abwicklungsbehörden, die für das entsprechende Institut in Teilen verantwortlich sind, zum gegenseitigen Austausch. Innerhalb dieser Gremien können sie sich untereinander abstimmen, um die Abwicklungsfähigkeit des betreffenden Instituts zu verbessern.

Grafik: Von der Abwicklungsplanung zur Abwicklungsfähigkeit

Single Resolution Fund

Grundsätzlich stellt der Einheitliche Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund – SRF) Mittel bereit, um einen Abwicklungsprozess zu unterstützen. Die Institute zahlen dafür einen jährlichen Beitrag in den SRF ein. Das SRB berechnet die Beiträge der Banken und verwaltet den Fonds. In Deutschland ist die BaFin dafür zuständig, die Beiträge zum SRF zu erheben.⁵ Allerdings soll es grundsätzlich möglichst vermieden werden, auf diese finanziellen Mittel zurückzugreifen.

Fußnoten: