Im Interesse der Integrität des deutschen Finanzplatzes gibt der Gesetzgeber der BaFin vor, den Erlaubnisvorbehalt konsequent durchzusetzen, den Kreditwesengesetz (KWG), Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG), Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) und Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB) für bestimmte Finanz- und Versicherungsgeschäfte regeln (siehe Infokasten „Schwarzer Kapitalmarkt“). Die konsequente Bekämpfung des Schwarzen Kapitalmarkts dient auch dem Schutz von Anlegern und Verbrauchern, die davor bewahrt werden sollen, etwa ihr Geld unseriösen Geschäftemachern anzuvertrauen.

Als Gefahrenabwehrbehörde hat die BaFin die Aufgabe, einen unerlaubten Geschäftsbetrieb schon frühzeitig zu identifizieren und zu unterbinden, idealerweise noch bevor Kunden nachhaltig geschädigt werden. Das Gesetz gibt der Behörde dafür umfangreiche Ermittlungs- und Eingriffsbefugnisse an die Hand, die sich im internationalen Vergleich sehen lassen können. So kann die BaFin umfassende Auskünfte sowie die Offenlegung von Unterlagen zu allen Geschäftsangelegenheiten verlangen. Ergeben sich konkrete Anhaltspunkte für einen unerlaubten Geschäftsbetrieb, kann sie Vor-Ort-Prüfungen anordnen und durch ihre Bediensteten durchführen zu lassen.

Die BaFin kann Geschäfts- und Privaträume durchsuchen und belastendes Material zu Beweiszwecken sicherstellen. Für eine Durchsuchung ist indes eine richterliche Anordnung notwendig, außer bei Gefahr im Verzug. Bestätigt sich der Verdacht des unerlaubten Geschäftsbetriebs, kann die BaFin die Einstellung anordnen und den Anbieter zur Abwicklung der getätigten Geschäfte verpflichten; mit der Überwachung und Durchführung der Abwicklung kann sie einen Abwickler betrauen. Darüber hinaus kann die Behörde Weisungen erteilen, Zwangsgelder verhängen und die Anordnung einer Zwangshaft beim zuständigen Verwaltungsgericht beantragen.

Der unerlaubte Geschäftsbetrieb steht nach den einzelnen Aufsichtsgesetzen unter der Androhung einer Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe. Für die entsprechende Strafverfolgung sind die Strafverfolgungsbehörden zuständig. Die BaFin unterstützt dabei die Staatsanwaltschaft mit ihrer Expertise, auch vor Ort. 2016 zogen die Strafverfolgungsbehörden Beamte der BaFin als Experten zu fünf großen Durchsuchungsmaßnahmen an insgesamt sechs Standorten hinzu.

Neue Ermittlungsverfahren

Im Jahr 2016 eröffnete die BaFin insgesamt1.113 neue Ermittlungsverfahren (Vorjahr: 672); 962 Ermittlungsverfahren (Vorjahr: 669) schloss sie ab. Dabei trat die Behörde im Rahmen ihrer Ermittlungen in 34 Fällen (Vorjahr: 58) mit förmlichen Auskunfts- und Vorlegungsersuchen an Unternehmen bzw. Einzelpersonen heran und verhängte 26 Zwangsgelder (Vorjahr: 23).

Die BaFin führte 2016 im Zuge der Verfolgung unerlaubt betriebener Geschäfte eine Vor-Ort-Prüfung auf der Grundlage von förmlichen Prüfungsanordnungen durch. Gegen 17 Betreiber und einbezogene Unternehmen erwirkte sie Durchsuchungsbeschlüsse vor den Amtsgerichten; auf dieser Basis durchsuchten Beamte der BaFin mit Unterstützung von Bundesbank und Polizei 30 Objekte an 15 Standorten.

Untersagungen

18 Untersagungsverfügungen (Vorjahr: zwölf) hat die BaFin 2016 erlassen. Gegen 23 Unternehmen verfügte sie Abwicklungsanordnungen (Vorjahr: 32). Gegen förmliche Maßnahmen dieser Art wurde im Berichtsjahr in 72 Fällen Widerspruch erhoben (Vorjahr: 52). Die Behörde schloss in diesem Zeitraum 77 Widerspruchsverfahren (Vorjahr: 44) ab, 49 davon förmlich durch Widerspruchsbescheid (Vorjahr: 27).

Gerichtsverfahren

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main wies 2016 in Eilverfahren 16 Anträge gegen Bescheide der BaFin zurück; in zwei Verfahren ordnete es die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe an. In der Hauptsache gewann die BaFin vor dem VG Frankfurt 2016 insgesamt 13 Verfahren; ein Verfahren entschied das VG im Berichtsjahr zugunsten des Klägers. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Hess. VGH) schloss 2016 fünf Verfahren im vorläufigen Rechtsschutz und drei Berufungsverfahren ab; er entschied jeweils zugunsten der BaFin. In einem anderen Fall ließ er gegen die Entscheidung der Vorinstanz die Berufung zu; dieses Verfahren ist noch anhängig. Zwei Fälle, die dem BVerwG zur Entscheidung vorgelegt worden waren, entschied das BVerwG zugunsten der BaFin.

Rechtauffassung der BaFin bestätigt

2016 untersagte die BaFin einem Hamburger Pfandleihhaus die Beleihung von Inhabergrundschuldbriefen und Inhaberaktien und gab ihm die Abwicklung der aufgenommenen Gelder auf. Nach Ansicht der BaFin fällt diese Art von Geschäft nicht unter das Pfandleihprivileg. Die amtliche Begründung zum KWG und die landesrechtlichen Bestimmungen zum Umgang mit Pfändern machen hinreichend klar, dass als Faustpfänder ausschließlich bewegliche Sachen in Frage kommen. Sie müssen in geeigneten Räumen gelagert sowie gegen Diebstahl, Feuer- und Wasserschäden versichert werden. Zudem ist das Pfand nach dem Gedanken der gesetzlichen Regelung dem Zugriff des Pfandgebers entzogen, da es sich beim Pfandleiher befindet. Bei Inhaberpapieren hingegen handelt es sich um ein verbrieftes Recht, dessen Wert sich von einem anderen Gut ableitet. Letzteres befindet sich jedoch gerade nicht im Besitz des Pfandleihers. Demnach sind Inhaberpapiere keine Faustpfänder. Diese Rechtsauffassung bestätigte auch das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.¹ Die Entscheidung hat eine grundsätzliche Bedeutung über den konkreten Fall in Hamburg hinaus: Ohne diese Regelung hätten sich Pfandleihhäuser zu Unternehmen entwickeln können, die unreguliert bankähnliche Geschäfte betreiben.

Weitere Grundsatzentscheidung

Auch in einer anderen Grundsatzentscheidung bestätigte das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Rechtsauffassung der BaFin. So unterliegt ein Unternehmen der Erlaubnispflicht nach dem KWG, wenn sein Geschäftsmodell – im Rahmen der Gesamtbetrachtung seines Aktiv- und Passivgeschäfts – der Tätigkeit eines Kreditinstituts nachgebildet ist. In dem zugrunde liegenden Fall beabsichtigte der Betreiber, durch die Ausgabe von Genussrechten mit qualifizierten Nachrangklauseln und durch die Emission eigener Inhaberschuldverschreibungen Kapital einzuwerben. Auf der Aktivseite wollte er die so eingeworbenen Fremdgelder in zwei Varianten an gewerbliche Kunden darleihen – entweder als Darlehen mit qualifizierter Nachrangklausel oder im Austausch gegen die Begebung von Inhaberschuldverschreibungen nach Mustern, die der Betreiber hierfür auf seinen Internetseiten bereitstellen wollte. Das Verwaltungsgericht bestätigte die Auffassung der BaFin, dass beide Varianten der Kreditvergabe den Tatbestand des Kreditgeschäfts jedenfalls dann erfüllten, wenn sich der Betreiber über die Aufnahme rückzahlbarer Gelder des Publikums refinanziere. Das Urteil gegen den Betreiber ist mittlerweile rechtskräftig.

Fußnoten: