Der Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung hat in Deutschland einen enormen Stellenwert – Tendenz weiter steigend. Geldwäscheprävention ist von essenzieller Bedeutung, um die Integrität des Finanzsystems zu bewahren und das Vertrauen der Öffentlichkeit in diese Integrität zu stärken. Prävention und Verfolgung von Geldwäsche ergänzen sich dabei, um ganzheitlich auf allen Ebenen gegen das Phänomen Geldwäsche vorzugehen: vor allem gegen die Organisierte Kriminalität, die es darauf anlegt, ihre illegalen Gewinne reinzuwaschen und wieder zu investieren.

Wie wichtig auch die Verhinderung und Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung ist, haben die Hamas-Angriffe auf Israel im Oktober vergangenen Jahres gezeigt. Sie haben das Thema in den Fokus der breiten Öffentlichkeit gerückt. Gerade für die Bekämpfung der Finanzierung von Terrorismus gilt: Solche Taten müssen von vornherein vereitelt werden, um Menschenleben erst gar nicht in Gefahr zu bringen.

Prävention und Strafverfolgung: Hand in Hand

Welche Rolle spielt die BaFin dabei?
Die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ruht auf zwei Standbeinen (siehe Grafik): der Prävention und der Strafverfolgung. Die BaFin ist auf dem Gebiet der Prävention tätig. Sie hat – vereinfacht gesagt – die Aufgabe, die Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor zu beaufsichtigen. Die Strafverfolgung ist Aufgabe von Polizei, Staatsanwaltschaften und der Gerichte. Die Zentralstelle für Transaktionsüberwachung (Financial Intelligence Unit – FIU) unterstützt sowohl die Prävention als auch die Verfolgung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Sie analysiert die bei ihr erstatteten Verdachtsmeldungen und leitet sie gegebenenfalls an die Strafverfolgungsbehörden weiter. Außerdem erstellt sie Typologien für die Verpflichteten, die diesen helfen, verdächtige Sachverhalte zu erkennen.

Obwohl Prävention und Strafverfolgung unterschiedliche Schwerpunkte haben, sind sie eng miteinander verknüpft. Eine effektive Prävention durch die Akteure des Finanzmarkts legt den Grundstein für die Strafverfolgung, indem sie verdächtige Aktivitäten frühzeitig erkennt und der FIU sowie den Strafverfolgungsbehörden wichtige Informationen liefert.

Akteure des Finanzsektors: Sorgfaltspflichten

Die Basis für die Prävention von Geldwäsche und Terrorismusbekämpfung bilden das Geldwäschegesetz (GwG) und die Fachgesetze: das Kreditwesengesetz (KWG), das Wertpapierinstitutsgesetz (WpIG), das Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG), das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) und das Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB).

Diese Gesetze legen unter anderem die Sorgfaltspflichten der Akteure des Finanzsektors fest, die im GwG als Verpflichtete bezeichnet werden. Sie geben ihnen insbesondere auf, ihre Kundinnen und Kunden zu identifizieren, Risikomanagementsysteme einzurichten und verdächtige Transaktionen an die FIU zu melden. Die FIU wiederum übermittelt diese Verdachtsmeldungen gegebenenfalls an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Diese leiten sodann Maßnahmen zur Aufklärung und Verfolgung der Taten ein – und gegebenenfalls zu deren Ahndung. Durch die Präventionssysteme treffen die Verpflichteten Schutzvorkehrungen, um nicht für Geldwäsche missbraucht zu werden. Die Täterinnen und Täter wiederum müssen fürchten, nicht mehr im Verborgenen handeln zu können.

Die Strafverfolgung nimmt die Personen ins Visier, die möglicherweise in Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung involviert sind.

Die zwei Standbeine der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor

(c) BaFin

Geldwäscheprävention: Die BaFin als zentrale Aufsichtsinstanz

Die BaFin spielt als Finanzaufsichtsbehörde im Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung eine zentrale Rolle. Sie kontrolliert, ob die Akteure des Finanzsektors, die sie beaufsichtigt, ihre geldwäscherechtlichen Pflichten umsetzen. Der Geldwäscheaufsicht der BaFin unterstehen insbesondere Kredit-, Finanzdienstleistungs-, Wertpapier- und Zahlungsinstitute, aber auch Versicherungsunternehmen, die Lebensversicherungen oder bestimmte andere Produkte anbieten, Kapitalverwaltungsgesellschaften, Personen und Unternehmen, die E-Geld ausgeben oder zurücktauschen, sowie Agenten, die für große Unternehmen wie etwa Western Union oder Moneygram tätig sind.

Die Geldwäscheaufsicht durch die BaFin besteht parallel zur sogenannten Solvenzaufsicht, für die neben der BaFin auch die Deutsche Bundesbank sowie die Europäische Zentralbank (EZB) zuständig sind. In Bezug auf die Geldwäscheaufsicht haben jedoch weder die Deutsche Bundesbank noch die EZB eine Zuständigkeit, mit der Folge, dass der BaFin insofern die alleinige Aufsicht und Regulierung des gesamten Finanzsektors in Deutschland zukommt. Insbesondere die Deutsche Bundesbank ist selbst Verpflichtete nach dem GwG und kann daher insoweit keine Aufsicht ausüben.

Effektive Aufsicht durch Bündelung von Kompetenzen

Um Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung effektiv zu bekämpfen, hat die BaFin sektorübergreifend zwei Abteilungen eingerichtet, die sich ausschließlich mit diesem Themenkomplex befassen. Beide Abteilungen arbeiten eng mit der Solvenzaufsicht der BaFin zusammen, was einen ganzheitlichen Blick auf die Institute möglich macht. Als integrierte Finanzaufsicht ist die BaFin in der Lage, über Geschäftsbereiche hinweg Zusammenhänge zu erkennen und konsistent und abgestimmt zu handeln.

Mit der Konzentration der Geldwäscheaufsicht in zwei Abteilungen ist zudem eine einheitliche und fokussierte Betrachtung und Bewertung der Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierungsrisiken aller beaufsichtigten Verpflichteten des Finanzsektors möglich. Dies ist anders als im Nichtfinanzsektor, wo viele verschiedene Behörden die Geldwäscheaufsicht ausüben – mitunter auch Mittelbehörden oder gar Kommunen.

Marktzulassung als Voraussetzung

Grundsätzlich fallen nur Akteure unter die Geldwäscheaufsicht, die eine (prudentielle) Marktzulassung haben. Das bedeutet: Institute, die über keine Erlaubnis verfügen, unterliegen grundsätzlich nicht der Aufsicht der BaFin nach dem GwG. Von diesem Grundsatz gibt es jedoch einige wenige Ausnahmen: Es gibt Gruppen von Verpflichteten, die der Geldwäscheaufsicht durch die BaFin unterfallen, nicht aber einer Solvenzaufsicht, weil sie hiervon entweder freigestellt sind oder gar keiner eigenen Erlaubnis bedürfen, zum Beispiel Agenten, die für Finanztransferdienstleister arbeiten.

Risikobasierter Ansatz

Auch bei der Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung verfolgt die BaFin einen risikobasierten Ansatz. Dieser orientiert sich maßgeblich an den Ergebnissen der Nationalen Risikoanalyse (NRA) sowie der Subnationalen Risikoanalyse (SRA) für den Finanzsektor. Die BaFin differenziert bei ihrer Geldwäscheaufsicht zwischen dem Bankensektor und dem Nichtbanken-Finanzsektor (zum Beispiel Versicherungen oder Wertpapierunternehmen). Grund hierfür sind zum einen die potenziell höheren Risiken, die aus der Vielzahl von Bankprodukten und –dienstleistungen erwachsen. Zum anderen unterscheiden sich die Strukturen des Nichtbanken-Sektors zum Teil sehr von denen der Banken.

BaFin: Mit Maßnahmen gegen Mängel

Die Geldwäscheaufsicht der BaFin ist grundsätzlich eine Systemaufsicht: Sie hat das Ziel, bei systemischen Mängeln in der Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bei den Verpflichteten einzugreifen und diesen entgegenzuwirken. Daneben kann die BaFin in (nicht systemischen) Einzelfällen nur im Falle von konkret festgestellten Zuwiderhandlungen gegen gesetzliche Pflichten durch erforderliche Maßnahmen und Anordnungen sicherstellen, dass die Verpflichteten diese Anforderungen auch im Einzelfall einhalten.

Die BaFin kann zum Beispiel anordnen, Schutzvorkehrungen nachzubessern, oder Sonderbeauftragte einsetzen, die für sie in Instituten tätig werden. Sie kann außerdem Bußgelder verhängen oder Geschäftsleiterinnen und -leiter verwarnen oder gar abberufen. Als ultima ratio kann sie auch einen Antrag bei der EZB stellen, die Erlaubnis eines Instituts aufzuheben (hierfür ist formal die EZB zuständig).

BaFin verfolgt keine Straftaten

Was die BaFin dagegen nicht macht: Sie ist nicht zuständig für die Aufklärung möglicher strafrechtlich relevanter Sachverhalte und die Verfolgung der Personen, die Geld waschen oder Terrorismus finanzieren. Auch die Aufklärung und Verfolgung von Einzelverstößen, die repressive Strafverfolgung und die Vollziehung von Maßnahmen gegen Personen sind ausschließlich Sache der zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Diese untersuchen verdächtige Transaktionen und führen konkrete Ermittlungen durch.

Die BaFin führt auch weder Datenbanken über verdächtigte Transaktionen und/oder auffällige Personen, noch ist sie Empfänger von Geldwäsche-Verdachtsmeldungen. Für Letzteres ist allein die FIU zuständig.

Bundesbank überwacht Einhaltung von Sanktionen

Schließlich ist die BaFin auch nicht für die Überwachung von Finanzsanktionen zuständig. Dies obliegt seit langem allein der Deutschen Bundesbank, da diese als Zentralbank den Kapital- und Zahlungsverkehr überwacht. Bei Finanzsanktionen handelt es sich um Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs. Die Gründe hierfür sind vielfältig: beispielsweise aufgrund der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder einer Verletzung von Menschenrechten.

Einziger Berührungspunkt hierbei für die BaFin im Zusammenhang mit der Prävention von Terrorismusfinanzierung: die Verpflichteten müssen prüfen, ob ihre Kunden/Vertragspartner in Sanktionsverordnungen mit Bezug zu Terrorismus gelistet sind.

Ausblick auf die künftige Geldwäscheaufsicht im Finanzsektor

Als Reaktion auf die großen internationalen Geldwäscheskandale haben die europäischen Institutionen (EU-Kommission, EU-Parlament und Europäischer Rat) vor kurzem ein umfassendes Gesetzespaket zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung („AML-Package“) beschlossen. Ein zentraler Baustein ist dabei neben einem neuen unmittelbar geltenden Rechtsrahmen in Form einer Verordnung die Schaffung einer europäischen Geldwäscheaufsichtsbehörde (Anti Money Laundering Authority – AMLA). Diese wird ihren Sitz in Frankfurt am Main haben und soll Mitte 2025 operativ starten. Frühestens ab 2026 soll sie dann alle ihr zugewiesenen Verordnungsermächtigungen ausüben und ein Jahr später dann mit der direkten Aufsicht beginnen.

Die Gründung der AMLA und die Neuausrichtung des materiellen EU-Geldwäscherechts werden fundamentale Auswirkungen auf die Geldwäscheaufsicht der BaFin haben: die AMLA wird nicht nur sogenannter „Supervisor of the Supervisor“ und damit die BaFin und andere nationale Aufsichtsbehörden kontrollieren und beaufsichtigen. Die AMLA wird zudem auch ausgewählte deutsche Finanzinstitute direkt beaufsichtigen – in Kooperation mit der BaFin, die die AMLA hierbei unterstützen wird – ähnlich wie die EZB in der Solvenzaufsicht im Rahmen von sogenannten „Joint Supervisory Teams“.

Außerhalb des vorgenannten Bereichs bleiben die Zuständigkeiten der BaFin in der Aufsicht zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor zunächst unberührt.

Die Schaffung der geplanten Bundesbehörde zur Bekämpfung der Finanzkriminalität (BBF) wird dagegen keine Auswirkungen auf die Geldwäscheaufsicht im Finanzsektor haben. Hauptaufgabe der dort angesiedelten Zentralstelle für Geldwäscheaufsicht wird sein, die durch die Länder ausgeübte Geldwäscheaufsicht im Nichtfinanzsektor zu koordinieren und zu unterstützen. Die Aufsichtszuständigkeit der BaFin bleibt hierdurch unberührt.

Verfasst von Dr. Volker Müller, BaFin-Geldwäscheaufsicht